После выборов новой американской власти, будь то переизбранная команда президента Дональда Трампа или администрация Джо Байдена, придется выдержать серьезное внешнеполитическое испытание, с которым Вашингтону не приходилось сталкиваться с первых лет Холодной войны. В основе этого испытания лежат не только конкретные проблемы, но и всё больший дисбаланс между четырьмя классическими переменными в рамках общей стратегии: цели, способы, средства и ландшафт безопасности.
Если их не понимать и оставить без внимания, разрыв между амбициями и способностью США добиваться реализации своих целей будет чреват все более неприемлемыми стратегическими рисками, пишут бывший заместитель председателя Объединенного комитета начальников штабов Джеймс А. Виннефельд, бывший исполняющий обязанности и заместитель директора Центрального разведывательного управления Майкл Дж. Морелл, а также профессор государственного управления Гарвардской школы имени Кеннеди Дугласа Диллона и бывший помощник министра обороны Грэм Т. Аллисон в статье, опубликованной 28 октября в Foreign Affairs.
«На основе нашего опыта работы в качестве сотрудников органов национальной безопасности — в вооруженных силах, Центральном разведывательном управлении и министерстве обороны — мы понимаем, почему о преодолении этого дисбаланса легче говорить, чем собственно осуществлять его на практике», — подчеркнули авторы.
Ведомства не любят устанавливать приоритеты, в основном реагируя на текущие события и по любому случаю используя термин «жизненно важный». Военные службы и экспертные сообщества находятся в плену давно сложившихся систем, которые во многих отношениях не соответствуют всему спектру интересов США. К тому же для того или иного учреждения, созданного для сбора разведданных, непросто поверить в то, что сегодня открытые источники информации дают такую же немаловажную возможность создать представление о глобальных событиях как сведения, полученные из закрытых.
Для преодоления этого сопротивления от президента необходимы четкий и прямой приказ и дисциплинированные последующие действия, с помощью которых он сможет добиться выполнения новых указаний от своей администрации. В результате директивы президента должна появиться новая стратегия национальной безопасности: краткая и лаконичная, а не построенная по принципу и нашим, и вашим. В ней должно быть изложено понимание целей через призму списка общих приоритетных интересов безопасности, а также руководство по использованию этого списка как в плане ресурсов, так и в плане применения национальной мощи. Более того, такой документ должен предлагать четкий план того, как будет «дирижироваться» вся эта симфония, чтобы инструменты «не фальшивили».
Помимо самой директивы президента, необходимо, чтобы причастные к национальной обороне поняли всю серьезность ситуации и были готовы к новаторской работе под единым руководством. США в глазах мира сходят со сцены, чем активно пользуются амбициозные державы. Как никогда важно выработать эффективный подход к внешней политике и национальной безопасности. Но они будут обречены на провал, если не будет сформулирован новый метод согласования американской мощи с целями США, который бы позволял избежать ошибок прошлых стратегий.
Цели, способы, средства
Внешняя политика требует поддержания баланса между четырьмя классическими переменными. Цели — это то, что администрация пытается добиться. Способы — это стратегии, политика, концепции и методы, используемые для достижения этих целей. Средства — это элементы национальной мощи, приобретенные за счет налогов или заимствований. И все три переменные действуют в контексте глобальной безопасности, экономических и политических условий, в которых другие участники преследуют собственные интересы.
Нынешняя потеря равновесия, которая характеризует внешнюю политику США, связана с изменением двух из этих четырех переменных. С одной стороны, изменения в глобальном ландшафте за последние два десятилетия, включая серьезные сдвиги между относительной мощью Соединенных Штатов и их основных конкурентов, представляют собой огромную проблему.
Крайне показательны изменения в ВВП, который формирует подструктуру национальной мощи. По паритету покупательной способности доля Соединенных Штатов в мировом ВВП снизилась с 50% в 1950 году до 14% в 2018 году, в то время как доля Китая недавно превысила долю США и составила 18%. Более того, и КНР, и Россия извлекли выгоду из того, что США на протяжении двух десятилетий были поглощены «бесконечными войнами», и сократили свое отставание по обычным вооружениям, а также создали асимметричные способы противодействия Вашингтону. Так, они с помощью новых технологий смогли сыграть на открытости демократических обществ и ослабили лидерство США, вбивая клин между ними и их традиционными союзниками.
С другой стороны, американские избирателеи хотят, чтобы для решения внутренних вопросов привлекалось больше внимания и ресурсов. Более того, в результате шагов, предпринятых для смягчения экономических последствий COVID-19, государственный долг США вырос до уровней, которые ранее считались неприемлемыми. К концу этого года он достигнет 110% от ВВП — самого высокого уровня с конца Второй мировой войны. В результате общие ресурсы, доступные для внешней политики, почти наверняка сократятся.
Следующей администрации придется бороться с негативными тенденциями в развитии этих двух стратегических переменных. При этом ей необходимо будет обратить внимание на две другие переменные, над которыми она имеет наибольший контроль: цели и способы. И здесь американской власти потребуется более дисциплинированный подход к целям и более творческое использование способов, включая все инструменты национальной мощи — дипломатию, военное мастерство, стратегические коммуникации и экономическое влияние.
Составление списка
Для корректировки целей необходимо будет сформулировать четкие рамки, устанавливающие иерархию интересов для принятия решений во внешней политике. Ни одна администрация никогда не создавала подобного списка и не использовала его для выработки соответствующего курса. При этом сама такая концепция не нова. Например, авторы отчета Комиссии по национальным интересам Америки, опубликованного в 2000 году, убедительно обосновали этот подход, утверждая, что четкое понимание национальных интересов является «единственной прочной основой для устойчивой внешней политики Америки». Тем не менее для того, чтобы конкретные интересы могли меняться с течением времени и при этом не терялись целенаправленность и дисциплина, более полезно начать с иерархии интересов, сформулированной в общих чертах с тем, чтобы конкретные задачи в конкретной ситуации можно было связать с более фундаментальными целями. В противном случае существует риск стать жертвой одной из худших тенденций многих администраций: стремления ответить на каждую новую угрозу или не упустить ту или иную возможность, поскольку они, по чьему-то мнению, являются «жизненно важными».
Структура для устранения угроз и выбора новых направлений должна начинаться с иерархии из пяти уровней. Во-первых, это выживание страны как свободной демократии, то есть важнейшая обязанность любого правительства. Во время Холодной войны политики часто повторяли мантру про «выживание Соединенных Штатов как свободной нации при сохранении исконности своих фундаментальных институтов и ценностей». Поскольку США географически отделены от остального мира обширными океанами и дружественными соседями, этим интересам традиционно угрожали только крупные ядерные и, возможно, биологические удары. Сегодня к этому списку необходимо добавить информационные атаки, которые могут быть нанесены со скоростью света и из любой точки мира. Включить их в этот список необходимо потому, что они могут навсегда изменить характер политической системы США.
Во-вторых, это предотвращение катастрофических нападений на США и их граждан. В эту категорию попадают многочисленные угрозы, включая крупный террористический акт, однократный ядерный взрыв, сокрушительная кибератака на критически важную инфраструктуру, разрыв подводных кабелей связи или даже электромагнитная импульсная атака, вызванная ядерным взрывом на большой высоте. Сюда также входят преступные группы, импортирующие синтетические опиоиды, от которых ежегодно умирают десятки тысяч американских граждан. Хотя они не угрожают самому выживанию страны, их высокие человеческие и экономические издержки могут привести к системным изменениям в ее образе жизни.
В-третьих, это защита глобальной системы управления и ведущей роли США в ней. Эта система, которую иногда называют международным порядком, включает в себя институты, законы, соглашения и нормы, которые позволили гражданам США и других стран мира на протяжении семи десятилетий жить без войн между великими державами и на фоне самого значительного роста экономического благосостояния, невиданного за всю историю человечества.
В этой структуре США стали лидерами в продвижении глобального экономического роста за счет расширения торговли в рамках системы, основанной на правилах, облегчения финансирования с использованием доллара в качестве резервной валюты и создания глобальной сети интернета с открытыми стандартами. Хотя эта система всегда находилась под угрозой со стороны враждебных ей конкурентов, сейчас она все больше подвергается внутреннему стрессу из-за усиливающихся национализма и популизма.
Далее в иерархии следуют безопасность и поддержка союзников и партнеров — уникальный по своему характеру интерес, поскольку союзники и партнеры могут рассматриваться и как способы, и как цели. Международные союзы тесно связаны с первыми тремя императивами, и, хотя руководящая роль Вашингтона не всегда популярна как внутри страны, так и за ее пределами, союзники играют ключевую роль в безопасности и процветании самих США. Они вносят свой вклад в мировые рынки, укрепляют собственный дипломатический, разведывательный и военный потенциал Вашингтона, а также оказывают ему юридическую и даже моральную поддержку в случае необходимости. Наличие на весах противостояния великих держав весомых союзников делает Соединенные Штаты намного сильнее.
Наконец, есть еще вопросы защиты и, где это возможно, распространения универсальных ценностей, в том числе предотвращение преступлений против человечности, геноцида, преднамеренных нападений на гражданское население, недопустимость посягательства на суверенитет наций, помощь пострадавшим народам, а также запрещение химического или биологического оружия. Несколько более спорным, в зависимости от определения термина «универсальный», является распространение самой демократии.
Аргументы в пользу подобной иерархичности
Хотя можно привести аргументы в пользу и иного набора интересов, иметь устойчивую и четкую иерархию крайне важно. Она внесла бы строгость в решения о выделении средств для обеспечения национальной безопасности, вскрывая узкие интересы (например, отдельных военных служб или влиятельных членов конгресса) или просто недостаток воображения, которые привели к чрезмерной или недостаточной защите определенных интересов. С помощью нее также можно было бы более обоснованным способом судить о необходимости применения тех или иных силовых инструментов.
Когда та или иная ситуация находится в значительной корреляции с рангом и количеством затронутых интересов, а также глубиной воздействия на эти интересы, политикам следует с большей готовностью тратить больше ресурсов на их защиту. Если на карту поставлены жизненно важные интересы, применение силы (в одностороннем порядке, если необходимо) может быть оправдано, даже если такой шаг будет сопряжен с большими человеческими и материальными потерями. Когда корреляция незначительная, масштабные затраты силы, включая использование военных методов, неуместны. Следствием этого является крайняя необходимость избегать превращения маленькой проблемы в большую при обеспечении защиты интересов низшего ранга способом, который угрожает интересу более высокого ранга.
Чтобы увидеть, как эта структура может помочь прояснить трудный выбор, можно рассмотреть последовательные решения администрации Джорджа Буша — младшего сначала начать поиски Усамы бен Ладена, уничтожить режим «Талибана» (организация, деятельность которой запрещена в РФ) в Афганистане и затем создать на его месте демократическое правительство. В первом случае имелась достаточно сильная корреляция с интересами безопасности номер два и четыре, указанными выше, — необходимостью предотвратить дополнительное катастрофическое нападение на Соединенные Штаты и их союзников. То есть масштабное применение силы было оправдано.
Однако, как только эти угрозы перестали стоять так остро, хотя и не были устранены полностью, корреляция с этими двумя интересами значительно уменьшилась. Пытаясь превратить Афганистан в демократическое государство для предотвращения будущих террористических актов, американские политики были увлечены интересом номер пять. Но общая корреляция интересов и методов просто не оправдывала уровня человеческих, материальных и иных издержек, понесенных в течение следующих двух десятилетий.
Изменяющийся ландшафт безопасности и нарастающая ограниченность средств потребуют от следующего президента все более трудных решений о том, какие цели наиболее достойны распределения ресурсов и сил. Безусловно, цели более высокого ранга, включая безопасность самих США и их демократии, не подлежат обсуждению. Но будут ли переосмыслены другие цели после проведения тщательного анализа через призму вышеупомянутой иерархии интересов, — например, степень приверженности Соединенных Штатов всем нынешним союзникам и партнерам или их решимость сохранять военное превосходство во всех регионах мира — для выстраивания более эффективного курса в условиях изменившегося ландшафта и средств? Могут ли такие шаги привести к более разумным способам решения этих проблем? Отвечая на эти вопросы, следующий глава Белого дома должен прислушаться к предупреждению Генри Киссинджера, что «ни одна страна не может действовать разумно одновременно в каждой части земного шара в любой момент времени».
Косность сложившихся представлений
При наличии все меньших средств для проведения своего курса во все более сложных международных условиях остается только одна переменная для поддержания равновесия и защиты целей, которые считаются наиболее важными: способы. Они складываются из различных элементов национальной мощи, которые включают дипломатические, информационные, военные и экономические инструменты. Применяясь индивидуально или совместно, они определяют, «как» будет достигаться то, к чему стремятся политики. Когда существующие стратегические способы становятся неадекватными, лидеры должны набраться смелости и творчества и найти новые — как это сделали США во время космической гонки — или модернизировать старые.
Добиться изменения способов может оказаться даже труднее, чем скорректировать цели. В крупных системах, таких как истеблишмент национальной безопасности США, внутренние и внешние инвестиции в существующее положение затрудняют отказ от существующей практики. Почти во всех случаях формирование новых способов потребует сдвигов в распределении средств между элементами национальной власти и внутри институтов, которые их фактически используют. Тем не менее у следующей администрации есть возможность изменить способы использования каждого элемента американской национальной мощи для более эффективного достижения целей США. В противном случае существует риск осуществления неустойчивой или устаревшей тактики при достижении непонятных приоритетов, в результате чего США будет все сложнее обеспечивать общую безопасность, содействовать общему благосостоянию и защищать блага свободы.