Ловушка санкционного режима

Путь к "хорошей сделке" будет долгим и непрямым, если она вообще возможна. На фото: Встреча президента РФ В. Путина и президента США Д. Трампа на саммите G20 7 июля 2017 года в Гамбурге. Тогда еще казалось, что нового пакета санкций и контрмер можно будет избежать.

Увязка вопроса о сохранении и тем более о возможном усилении санкционного режима с вопросами, не относящимися к проблеме территориальной целостности Украины, создает новые риски эскалации санкционного давления и делает крайне неопределенными любые прогнозы относительно комбинации политических условий, которая может открыть путь к прекращению санкционного противостояния. Материал публикуется в партнерстве с Российским советом по международным делам (РСМД)

Динамика экономических санкций

Спираль санкционного противостояния, начавшегося весной 2014 г. после присоединения Крыма и Севастополя к Российской Федерации, в 2017 г. сделала очередной виток. Подписанный президентом США Д. Трампом закон «О противодействии противникам США с помощью санкций» (Countering America's Adversaries Through Sanctions Act) придал проблеме санкций принципиально новое качественное измерение, поставив вопросы противодействия России в один ряд с такими приоритетами внешней политики США, как борьба с терроризмом и незаконными финансовыми операциями, а саму Россию – в один ряд с Северной Кореей и Ираном. При том, что прямые экономические издержки, обусловленные действием данного закона, носят ограниченный характер (по оценкам НИ ИМЭМО РАН – менее 0,1 процентных пункта упущенного роста ВВП РФ в годовом выражении в период 2017–2020 гг.), его принятие существенно усложняет как дипломатические задачи, связанные с обеспечением отмены санкционного режима, так и экономические вызовы, обусловленные необходимостью адаптации к возможному сохранению санкций в долгосрочной перспективе.

Хронологически в применении антироссийских санкций со стороны США, ЕС и их союзников можно выделить четыре основных этапа.

1) Этап целевых санкций (17 марта – 15 июля 2014 г.). На данном этапе санкции были направлены исключительно против отдельных физических и юридических лиц, действия которых, как предполагается, угрожали территориальной целостности и политической стабильности Украины непосредственно в ходе и в первые месяцы после присоединения Крыма и Севастополя к Российской Федерации.

2) Этап секторальных санкций (16 июля – 11 сентября 2014 г.). Непосредственным поводом к их введению стало обострение вооруженного противостояния на востоке Украины и обвинения России в поддержке непризнанных Донецкой и Луганской народных республик. При этом санкционное давление было направлено уже не на «наказание» конкретных субъектов, а на нанесение ущерба целым секторам российской экономики (топливно-энергетическому, финансовому, военно-промышленному) безотносительно к тому, вовлечены ли компании соответствующих секторов в кризис на Украине или нет.

3) Этап эскалации санкций (12 сентября 2014 г. – 1 августа 2017 г.). Специфика данного этапа состояла в том, что он стартовал на фоне позитивных сдвигов в динамике конфликта на Украине после заключения Минских соглашений о прекращении огня и практических шагах по нормализации ситуации на востоке Украины. На протяжении последующего почти трехлетнего периода отсутствие прогресса в выполнении Минских договоренностей, вина за которое странами – инициаторами санкций возлагалась на Россию, использовалось в качестве основания для пролонгации решений, касающихся применения санкционного режима (в частности, регулярного продления санкций ЕС сроком на полгода и санкций США сроком на год), а также его расширения в отношении как физических, так и юридических лиц. Наиболее значительное расширение такого рода было предпринято США в сентябре 2016 г., когда в санкционные списки были внесены более сотни российских компаний.

4) Этап расширения оснований санкционного давления (со 2 августа 2017 г.). Переход к данному этапу, спровоцированный обвинениями в адрес России по поводу вмешательства в ход президентских выборов в США, означает перенос акцентов в использовании санкционных мер с восстановления целостности Украины в границах 2013 г. на противодействие России по широкому фронту ее внешнеполитических приоритетов, в первую очередь на евразийском пространстве. Увязка вопроса о сохранении и тем более о возможном усилении санкционного режима (особенно в таких сферах, как приобретение нерезидентами обязательств российского суверенного долга) с вопросами, не относящимися к проблеме территориальной целостности Украины, создает новые риски эскалации санкционного давления и делает крайне неопределенными любые прогнозы относительно комбинации политических условий, которая может открыть путь к прекращению санкционного противостояния. Санкционная ловушка захлопнулась: в последние месяцы все шаги сторон так или иначе приводили к тому, что они все надежнее в ней застревали.

Экономические последствия санкционного противостояния для России

Совокупный эффект санкционного противостояния для российской экономики складывается из прямого воздействия внешних экономических санкций, их косвенного влияния на деловой климат в стране и условия ее внешнеэкономического сотрудничества в сферах, непосредственно не затронутых санкциями, а также результатов реализации Указа Президента Российской Федерации №560 от 06.08.2014 г. «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации», заложившего правовую основу политики ответных мер в отношении стран, которые ввели антироссийские санкции.

Что касается прямого эффекта, то максимально болезненным он оказался в 2014–2015 гг., причем максимальный ущерб нанесли санкции, направленные против финансового и топливно-энергетического комплекса. Если в 2013 г. чистое поступление в страну средств по статьям платежного баланса «прямые инвестиции», «портфельные инвестиции», «производные финансовые инструменты» и «ссуды и займы» составило 104,7 млрд. долл., то в 2015 г. по соответствующим статьям наблюдался отток средств в размере 43,2 млрд. долл., а в 2016 г. этот отток был лишь ненамного ниже (37,7 млрд. долл.). Несмотря на то что приток прямых иностранных инвестиций продолжался, их масштаб существенно сократился (22,0 млрд. долл. в 2014 г. и 6,9 млрд. долл. в 2015 г. по сравнению с 69,2 млрд. долл. в 2013 г.). В результате российская экономика не только не получала значимых внешних инвестиционных ресурсов, но и потеряла заметную часть того, что было инвестировано в нее из-за рубежа ранее. Поиски альтернативных источников финансирования, в первую очередь, в странах Азиатско-Тихоокеанского региона, не дали удовлетворительных результатов. По сравнению с утраченными возможностями на финансовых рынках США и ЕС, доступ на азиатские финансовые рынки оказался существенно более сложным, а стоимость кредитных ресурсов – существенно более высокой.

Высокими оказались и косвенные издержки экономических санкций, связанные с нарастанием уровня неопределенности во внешнеэкономических связях России и недоверия со стороны внешних партнеров. В результате под ударом оказались механизмы сотрудничества даже в тех сферах, на которые действие санкций непосредственно не распространяется. Это проявилось, в частности, в общем сокращении числа компаний и проектов, ориентированных на сотрудничество с Россией. Так, число германских компаний, работающих в России, в 2015–2016 гг. сократилось на 763 (порядка 12,7%). Хотя крупные компании (особенно компании из стран ЕС) предпочитают не уходить с «внесанкционных» сегментов российского рынка, их бизнес-возможности существенно сократились. Кроме того, наблюдается снижение готовности компаний из стран, не присоединившихся к режиму санкций (в т. ч. стран Азиатско-Тихоокеанского региона, включая Китай), к реализации проектов на российском направлении из опасения экстерриториального применения к ним санкций со стороны США и ЕС за сотрудничество с Россией (особенно в финансовой сфере).

Несмотря на значительные издержки, связанные с действием режима внешних санкций, его последствия нет оснований переоценивать. Во-первых, глубина их воздействия в 2014–2015 гг. во многом обусловливалась тем, что по времени их введение совпало с событиями в мировой экономике, негативно повлиявшими на общие условия развития внешнеэкономических связей России (снижение цен на энергоносители, сохранение кризисных тенденций в ряде стран ЕС, замедление экономического роста в Китае). Из-за снижения мировых цен на нефть сорта «Брент» со 112 долл. за баррель в июле 2014 г. до 27 долл. за баррель в январе 2016 г. российский экспорт, доходы бюджета и реальные доходы населения оказались под мощным давлением. По оценкам специалистов НИ ИМЭМО РАН, из 2,8 процентных пунктов снижения ВВП в 2015 г. лишь 0,9–1,1 процентных пунктов (т.е. от одной трети до двух пятых общего спада) может быть отнесено к действию экономических санкций. Частичное восстановление цен на нефть в 2016 г. позволило существенно смягчить воздействие санкций, в первую очередь за счет повышения экспортных доходов и притока средств нерезидентов на российский финансовый рынок. Для периода 2014–2016 гг. в целом, кумулятивный эффект санкций в терминах спада и упущенного роста ВВП составил порядка 2,4–2,8 процентных пунктов – достаточно существенные, но отнюдь не катастрофические величины, не способные повлиять ни на общий потенциал российской экономики, ни ресурсные возможности достижения внешнеполитических целей.

Ответные меры и импортозамещение

Особую группу последствий санкционного противостояния составляют результаты реализации мер реагирования на санкционные вызовы, включая ответные меры против стран, применяющих антироссийские санкции (в первую очередь «продуктовое эмбарго», введенное Постановлением Правительства РФ №778 от 7 августа 2014 г.), и системные усилия по стимулированию процессов импортозамещения в российской экономике. На сегодняшний день политические и экономические плоды соответствующих мер носят противоречивый характер, причем о достижении значимых позитивных эффектов говорить как минимум преждевременно.

С точки зрения реализации внешнеполитических приоритетов, ответные меры Российской Федерации в экономической сфере являлись закономерным элементом стратегии «симметричного реагирования», призванной повысить издержки антироссийских санкций для применяющих их стран. Несмотря на значительный ущерб, наносимый продовольственным эмбарго торговле соответствующих стран с Россией (составляющий, по расчетам экспертов французского центра CEPII, порядка 1 млрд долл. в месяц), этого оказалось недостаточно для того, чтобы побудить политическое руководство этих стран пересмотреть режим санкций. Более того, ограничения на транзит попавшей под эмбарго продукции через территорию Российской Федерации, введенные во избежание ее нелегальной реализации на российском рынке, привели к нарастанию трений в рамках Евразийского экономического союза (в первую очередь между Россией и Казахстаном, активно импортировавшим товары европейского и украинского производства), а также ограничили возможности участия в выдвинутой Китаем инициативе «Один пояс – один путь», фактически блокируя каналы поставок товаров из ЕС в Китай через Россию.

В свою очередь, главным следствием реализации рассматриваемых мер для российской экономики стал масштабный рост цен и связанный с ним чистый трансферт благосостояния от российских потребителей к производителям продовольственной продукции. По оценкам Росстата, в первый месяц после введения эмбарго на импорт продовольствия рост цен на курятину достигал 1,1%–1,4% в неделю, на свинину – 0,6%–0,9%, на рыбу – на 0,3–0,5%. Если цены на мясо (включая мясо птицы) выросли на 4,3% в течение 2015 г. и на 1,6% 2016 г., то по мясным и молочным продуктам соответствующие показатели прироста цен составили 11,5% и 9,5%, по рыбе и морепродуктам – 20,9% и 8,6%. По имеющимся оценкам, в целом по группе продовольственных товаров эмбарго в 2014–2016 гг. обусловило дополнительный рост цен на 4,0–4,1 процентных пункта, что эквивалентно росту потребительских расходов на душу населения в среднем на 4380 руб. в год.[1] Дополнительная проблема связана со снижением качества представленной на рынке продовольственной продукции, вследствие чего российский потребитель вынужден платить более высокую цену за худший по потребительским характеристикам набор товаров.

При столь благоприятных ценовых условиях достижения в сфере импортозамещения продовольственной продукции оказались более чем скромными. В 2015–2016 гг. темп роста выпуска соответствующей продукции составлял 2,0–2,4% в год, и лишь в январе–августе 2017 г., с общим улучшением экономической конъюнктуры, вышел на уровень 4,6%. В соответствии с расчетами НИ ИМЭМО РАН, при сохранении нынешних тенденций вклад процессов импортозамещения в суммарный выпуск промышленной продукции в 2017 г. может составить 4,5–5,5% в пищевой промышленности, по 3,5–4,0% – в машиностроении и фармацевтике. По остальным отраслям, однако, оценка его потенциального вклада не превышает 1%. В этих условиях надежды на импортозамещение как ресурс вывода российской экономики из кризиса лишены серьезных оснований.

Скорее наоборот – возобновление роста российской экономики вынужденно подстегнет импортозамещение в тех сферах, где соответствующие зарубежные товары стали недоступны (продовольственная продукция, энергетическое оборудование, комплектующие для высокотехнологической продукции, в т. ч. в авиакосмическом и оборонном секторе), и приведет к восстановлению прежних объемов импорта там, где снижение его объемов в 2014–2016 гг. было обусловлено исключительно падением платежеспособного спроса населения и бизнеса.

В поисках выхода

Поиск возможных путей выхода из ловушки санкционного противостояния должен опираться на четкое понимание трех принципиальных обстоятельств. Во-первых, в среднесрочной перспективе (3–5 лет) никто из основных его участников (Россия, США, ведущие страны ЕС) не будет в состоянии повлиять на внешнеполитический курс оппонента, опираясь исключительно на инструменты экономического воздействия. Как показал опыт выборов в США, политические интересы, «укорененные» в затронутых противостоянием сферах, достаточно прочны для того, чтобы противостоять экономическим невзгодам даже при смене политического лидера. Традиционный для практики экономических санкций принцип «ущерб-результат» (pain-gain) здесь не работает: экономический ущерб от санкционного противостояния налицо, а шансы на пересмотр внешнеполитического курса сторонами, несущими ущерб, близки к абсолютному нулю.

Во-вторых, возможности «симметричной реакции» России на новые санкции США ограничены ввиду того, что введение дополнительных ограничений на экономическое сотрудничество с российской стороны не в состоянии существенно увеличить потери экономических субъектов США по сравнению с потерями, обусловленными уже введенными ограничениями, и неизбежно принесет больше ущерба российским компаниям, чем их американским партнерам. Доля России в торговом обороте США слишком мала (менее 1%), чтобы США могли почувствовать себя уязвленными.

Наконец, в-третьих, даже в случае решительного прогресса в деле урегулирования конфликта на востоке Украины новые реалии санкционного противостояния, созданные законом «О противодействии противникам США с помощью санкций» (расширение оснований применения санкций, усложнение процедуры их отмены), будут способствовать консервации режима санкций. Это не значит, однако, что от развития ситуации на Украине ничего не зависит. В условиях фактического паралича Минского процесса его реанимация – с выходом на подготовку пакета соглашений «Минск–3», содержащего значимый экономический компонент, направленный на объединение международных усилий в деле хозяйственного восстановления востока Украины, возобновления транзита товаров и урегулирования споров вокруг прав собственности на активы – может стать первым шагом на пути выхода из санкционной ловушки.

[1] Пономарева Е., Магомедов Р. Влияние продуктовых санкций на цены в России в 2014–2016 гг. // Институт экономической политики им. Е.Т.Гайдара. Мониторинг экономической ситуации в России, март 2017, №5(43), с.15–17.