Кавказский регион: политическая ситуация и конфигурация элит

На старте президентской кампании. Аналитический доклад АПЭК

В 2017 году пройдут выборы Народного собрания Северной Осетии, а в сентябре 2018 года истекают сроки полномочий глав двух северокавказских регионов — Юнус-Бека Евкурова (Ингушетия) и Рамазана Абдулатипова (Дагестан).

Ситуация на Северном Кавказе сохраняет значение и для президентской предвыборной кампании 2018 года. В преддверии новых федеральных выборов важно понять, как могут внутриэлитные конфликты и протестные точки конкретных регионов СКФО сказаться на общенациональной политической повестке; какие тенденции укрепляют политическую стабильность, а какие, напротив, несут риски, на которые властям стоит обратить внимание.

Основные тенденции развития макрорегиона

• Особенности партийной системы

Характерной чертой ряда регионов СКФО является ослабление федеральной системной оппозиции. Часто это становится следствием не только включения большей части влиятельных элитных игроков в «Единую Россию», но и готовности представителей местных элит, которые по разным причинам оказались вне этой партии, делать ставку на непарламентские силы.

В Северной Осетии в роли такой силы уже выступали «Патриоты России». На выборах в Народное собрание республики в 2012 году список этой партии во главе с известным политиком Арсеном Фадзаевым получил 26% голосов и занял второе место. В преддверии аналогичных выборов 2017 года в прессе появлялись слухи о возможности участия ряда влиятельных региональных политиков в выборах по спискам Партии дела.

В Дагестане списки непарламентских сил часто получали заметные результаты на местных выборах. Например, в 2015 году на выборах в городское собрание Буйнакска 68,8% голосов получила «Партия ветеранов России», опиравшаяся на известность экс-мэра города Османа Османова. «Родина» хорошо выступила в Каспийске и Кизляре. Причем в Кизляре пятипроцентный барьер кроме парламентских «Единой России», «Справедливой России», КПРФ, а также уже упомянутой непарламентской «Родины» преодолели «Партия возрождения села», «Патриоты России» и Трудовая партия России. В 2016 году часть влиятельных представителей элит региона сотрудничали с партиями «Родина» и «Народ против коррупции» на выборах Народного собрания республики, но в итоге оба данных объединения снялись с выборов.

В Карачаево-Черкесии на выборах неплохо выступала партия «Коммунисты России». Именно здесь на думских выборах 2016 года она показала самый высокий результат в масштабах региона (6,59% голосов). Характерно, что именно в этой республике имела место первая заметная победа партии. В октябре 2012 года в городе Карачаевск список «Коммунистов России» опередил КПРФ (8,54% против 8,08%). Тот успех КПКР можно объяснить тем, что их список в этом городском округе возглавили представители семьи Маршанкуловых, еще несколько лет назад очень влиятельной в этой местности, хотя и с неоднозначной судьбой некоторых ее членов. В 2016 году кандидатом в депутаты Госдуму по Карачаево-Черкесскому округу №16 от этой партии стал Эдуард Маршанкулов, который провел довольно агрессивную кампанию. В итоге в Черкесске этот кандидат занял второе место.

Развитие практики праймериз в «Единой России» дает этой партии дополнительные преимущества, позволяющие представителям местных элит разрешать свои противоречия в рамках партии, а не покидать ее ряды. Конечно, не везде эта возможность задействована в полной мере. Но в перспективе значение праймериз будет дополнительно возрастать и будет еще одним гарантом устойчивости положения данной партии в политической системе регионов СКФО.

• Социальный протест

Характерной чертой регионов СКФО является серьезная, по сравнению с другими частями страны, готовность к участию в протестных акциях у сельских жителей. Часто — в довольной жесткой форме, вроде перекрытия федеральных трасс или готовности к «тракторным маршам». Здесь играет свою роль значение аграрного сектора в экономике территорий, высокая доля сельского населения, заметную часть которого при этом составляет молодежь.

В условиях президентской кампании повышаются шансы того, что даже локальные вспышки протеста могут приобрести федеральный резонанс. В этом вопросе важна готовность региональных властей брать под контроль ситуацию в подобных протестных точках даже местного масштаба. Например, после задержания 10 апреля 2014 года двух жителей поселка Новый в Ингушетии их родственники и односельчане перекрывали федеральную трассу «Кавказ». Однако глава республики Юнус-Бек Евкуров лично вмешался в развитие ситуации, встретившись с родственниками задержанных, и это позволило стабилизировать ее.

Есть примеры, напротив, разрастания поводов для напряженности, когда обращать на них внимание приходится уже федеральным властям. Таков протест фермеров Ставропольского края против принятых 24 ноября 2016 года изменений в краевом законе «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений».

Вероятно повторение попыток дестабилизировать обстановку в регионах СКФО извне. К таким попыткам стоит отнести, например, массовый стихийный митинг, прошедший в начале марта 2017 года во Владикавказе в связи с появлением размещенной жителем Санкт-Петербурга петиции о переименовании Ингушетии в Аланию. Эскалация конфликта была остановлена благодаря оперативной реакции как главы Северной Осетии Вячеслава Битарова, прибывшего на митинг, так и его коллеги Юнус-Бека Евкурова, оперативно опровергнувшего наличие подобных планов.

Как показывает опыт других регионов, Центр ожидает от губернаторов готовности самостоятельно, без вмешательства федеральных властей, справляться со всплесками протеста и внутриэлитными конфликтами. Это отразится и на оценках Москвой работы глав регионов СКФО.

• Федеральные экономические игроки в СКФО

В 2015 году федеральные власти подтвердили завершение первого этапа реализации госпрограммы развития Северного Кавказа до 2025 года. Тогда было заявлено о смене приоритетов с социального развития на экономическое. Корректировка подходов предполагала рост вложений в новые проекты, в том числе в промышленной сфере. С политической точки зрения такие проекты должны играть роль хозяйственного стержня «вертикали власти». Подобная стратегия предполагала и дополнительные интересы корпораций федерального уровня в СКФО.

На практике в ряде случаев власти северокавказских регионов, напротив, стараются повысить собственную роль в экономике, добиваясь передачи им контроля над важными активами, до сих пор находившихся в ведении федеральных корпораций. Подобной стратегии придерживается, например, глава Чеченской республики Рамзан Кадыров. С его стороны звучала и прямая критика в адрес федеральных корпораций. Например, 13 февраля 2017 года на совещании с главой Министерства по делам Северного Кавказа Львом Кузнецовым глава Чечни заявил, что «Газпром» и «Российские сети» для подачи света и газа жителям республики используют «полностью изношенное» оборудование.

В то же время практика ряда других регионов Северного Кавказа показывает, что не конфронтация, а сотрудничество с федеральными корпорациями позволяет реализовать важные социальные проекты и увеличить приток инвестиций. Скажем, взаимодействие руководства Ингушетии с «Роснефтью» позволило возвести в республике ряд новых объектов социальной инфраструктуры.

Вероятно расширение роли АО «Корпорация развития Северного Кавказа» в реализации важных экономических проектов в регионе. Например, в Дагестане с участием этой структуры предполагается расширение и модернизация портовых хозяйств Махачкалы и Каспийска в рамках развития Каспийского кластера.

Вероятно, ставка на реализацию крупных проектов в регионах СКФО силами федеральных инвесторов в дальнейшем будет продолжена. Трения с подобными корпорациями или пассивность при реализации таких проектов могут вести к стратегическим потерям для регионов.

• Региональная элита и федеральная публичная политика

В течение 2010-х годов главы регионов, как правило, делали публичные заявления по локальным проблемам, редко высказываясь на федеральные темы. Исключением и для СКФО, и для России в целом стал глава Чечни Рамзан Кадыров, федеральная политическая активность которого оказалась заметной в 2016-м предвыборном году. Отметим, например, его высказывания о лидерах внесистемной оппозиции. При этом войти в федеральную информационную повестку с общенациональными темами Кадыров пытается уже давно. А критики главы Чечни (из числа федеральных медийных фигур) пытались сделать упор именно на локальные проблемы его региона и действия его подопечных (отметим хотя бы резонансную историю вокруг свадьбы 17-летней Луизы Гойлабиевой). Возможно, по мере приближения президентской кампании 2018 года мы также будем наблюдать новый рост публичной активности главы Чечни и числа его высказываний по федеральным политическим вопросам.

При этом, существует и другой путь участия региона в федеральной политической повестке — выдвижение локальных инициатив, которые в итоге приобретают более широкий резонанс. Например, часть тем, вошедших в федеральную повестку в феврале 2017 года, касаются именно таких инициатив. Одной из них стал вопрос о запрете установки памятников Иосифу Сталину. Если в заксобрание Санкт-Петербурга соответствующий законопроект был внесен оппозицией (фракция «Яблоко») и судьба его неопределенна, то в Ингушетии схожая инициатива была поддержана парламентом республики. Учитывая, что связанная с именем Сталина тема депортации народов Северного Кавказа затрагивает не только Ингушетию, эта республика таким образом может задать позитивный тренд для ряда других регионов федерального округа.

• Регионы СКФО и внешняя политика России

Основными каналами влияния регионов на внешнюю политику России остаются приграничное сотрудничество, контакты с зарубежными странами, с которыми у жителей регионов сохраняются давние культурные связи, а также развитие внешнеэкономических контактов.

Так, в свое время Владимир Путин отметил, что Дагестан должен стать базовым регионом азербайджано-российских отношений. В подобном ключе высказывался и глава Азербайджана Ильхам Алиев. На VII Азербайджано-российском межрегиональном форуме в Баку в ноябре 2016 года был подписан Меморандум о сотрудничестве между Агентством по предпринимательству и инвестициям республики Дагестан и Фондом поощрения экспорта и инвестиций в Азербайджане. Среди обсуждавшихся тогда совместных проектов — строительство торгово-логистического центра между Махачкалой и Каспийском с участием азербайджанских инвесторов.

Глава Чечни Рамзан Кадыров поддерживает за рубежом не только внешнеэкономические контакты, но и ведет переговоры с представителями силовых структур ряда государств, что еще раз показывает особую роль этого регионального руководителя. Например, в ноябре 2016 года, находясь с визитом в Саудовской Аравии, он провел встречу не только с министром торговли и инвестиций королевства Маджед аль-Кассаби, но и с министром обороны Мухаммедом Бен Салманом Аль Саудом, во время которой обсудил вопросы борьбы с терроризмом.

В год президентских выборов в Южной Осетии возрастает роль североосетинских властей как важного проводника федеральной политики в отношении этой республики. Причем роль официального Владикавказа, вероятно, будет заметной и для поддержания стабильности в Южной Осетии в поствыборный период.

Выделяется на общем фоне высокая внешнеэкономическая активность руководства Ингушетии, которая касается далеко не только стран из ближайших регионов мира. Стоит отметить регулярные встречи главы республики Юнус-Бека Евкурова с послом Турции, внешнеэкономические связи с Саудовской Аравией, Катаром и Китаем. Прослеживается тенденция укрепления политической составляющей в этих контактах руководства Ингушетии. Например, в ходе визита Юнус-Бека Евкурова в Саудовскую Аравию в ноябре 2016 года он обсудил с королем страны и возможности обмена опытом в борьбе с международным терроризмом. В перспективе возможно дальнейшее повышение роли зарубежных контактов главы республики во внешнеполитических акциях Москвы.

Регионы СКФО: особенности политического процесса и элит

• Республика Дагестан

Глава Дагестана Рамазан Абдулатипов является одним из самых опытных управленцев в губернаторском корпусе, имея серьезные навыки работы не просто в федеральных органах власти, но и на дипломатической службе (в качестве Чрезвычайного и полномочного посла РФ в Таджикистане). 70-летний возраст политика не является препятствием для продолжения его работы. Так, председатель Госсовета Дагестана Магомедали Магомедов в 2006 году ушел с этой должности в возрасте 75 лет.

В то же время в регионе продолжаются серьезные внутриэлитные конфликты, которые уже приводили к ослаблению позиций «Единой России» на муниципальных выборах. Частью неблагоприятного фона становятся коррупционные скандалы, в том числе в органах власти республиканского уровня. Так, в марте 2017 года было возбуждено уголовное дело в отношении начальника управления дополнительного образования и науки республиканского Минобрнауки. По версии следствия, чиновник вымогал взятку с предпринимателя за получение доступа к бюджетным средствам.

Ряд неприятных инцидентов обсуждались и при встречах главы республики с руководством страны. Например, в ноябре 2016 года в разговоре с Рамазаном Абдулатиповым Владимир Путин касался темы массового отравления детей в регионе кишечными инфекциями. Критиками руководства региона высказывались вопросы к реализации в регионе ряда федеральных программ.

Пока маловероятно, что ситуация в республике попадет в федеральную повестку на президентских выборах, но сложности при продлении полномочий главы региона в 2018 году это может создать.

• Республика Ингушетия

В 2000-е годы зонами риска в Ингушетии традиционно становились акции протеста оппозиции и вопросы к социально-экономической ситуации в республике. В ходе второго срока Юнус-Бека Евкурова во главе региона в разрешении этих проблем наметились серьезные позитивные изменения.

Руководство республики в основном оперативно реагирует на ситуации, которые могли бы стать поводом для массового недовольства населения. Так, в октябре 2016 года Евкуров подверг жесткой критике чиновников, ответственных за отключение электричества в Сунженском районе республики и пытавшихся доказать, что виной всему «налипший на провода снег». Позже Евкуров отчитал министра финансов Руслана Цечоева и министра здравоохранения Марем Арапханову за задержку зарплат бюджетникам.

Привлечение в регион инвестиций создает потенциал для снижения зависимости республики от федеральных дотаций. В республике работает подразделение «Роснефти» «РН-Ингушнефтепродукт», корпорация реализует в регионе и социальные проекты. Заключены договор с Ираном о поставках продовольственных товаров из Ингушетии, велись переговоры о сотрудничестве в агропромышленном комплексе с Саудовской Аравией и совместных проектах с Катаром. Появился пост уполномоченного представителя Ингушетии в КНР, с китайскими инвесторами велись переговоры по ряду важных вопросов, в том числе планах расконсервации ряда нефтяных месторождений. Таким образом, по интенсивности работы со странами дальнего зарубежья Ингушетия может соперничать со считавшейся недавно безусловным лидером среди регионов СКФО в этом вопросе Чеченской республикой.

Позиции главы республики достаточно прочны (и возможный переход к прямым выборам главы не создаст значимых проблем), а президентские выборы-2018, вероятнее всего, пройдут в регионе с высоким уровнем мобилизации.

• Кабардино-Балкарская республика

После того как в декабре 2013 года врио главы региона был назначен Юрий Коков, в республике ощутимо снизилась интенсивность внутриэлитных конфликтов и вспышек протеста.

Одним из главных поводов для противоречий в республике (в том числе межнационального характера) традиционно оставался земельный вопрос. Столкновения на этой почве происходят и сейчас. Например, в течение 2016 года неоднократно сообщалось о подобных конфликтах в Терском районе, в том числе разрешаемых с помощью оружия (как в ходе инцидента в селе Верхний Акбаш). Однако интенсивность подобных происшествий за последние годы все же снизилась.

В регионе происходят и коррупционные скандалы. Скажем, в сентябре 2016 года замминистра сельского хозяйства Кабардино-Балкарии и начальник городского отдела по борьбе с коррупцией задержаны в Нальчике при передаче миллиона рублей.

Однако позиции главы республики достаточно прочны; президентская кампания 2018 года по региону, скорее всего, пройдет в спокойном режиме.

• Карачаево-Черкесская республика

В Карачаево-Черкесии происходит активизация оппозиции руководству республики. В конце марта 2017 года Конгресс черкесского народа потребовал вернуть прямые выборы главы региона, а Совет старейшин черкесского народа заявил о коррупции и клановости в республике.

Глава КЧР Рашид Темрезов был переизбран на второй срок только в сентябре 2016 года, то есть его полномочия истекают не скоро. Вероятно, новая волна критики в адрес главы республики намеренно поднимается за год до президентских выборов, когда региональные и федеральные власти особенно заинтересованы в стабильности.

Возможно, в течение 2017 года стоит ожидать дополнительной активизации представителей республиканских элит, которые готовы оказать давление на главу КЧР. Вероятно, местные противоречия власти попытаются разрешить до старта президентской гонки.

• Республика Северная Осетия — Алания

С приходом к руководству регионом Вячеслава Битарова, с одной стороны, был погашен затяжной конфликт между руководством республики и Арсеном Фадзаевым. Напомним, что в открытую фазу этот конфликт перешел в период, когда республикой руководил Таймураз Мамсуров — накануне думских выборов 2011 года, когда двукратный олимпийский чемпион и (на тот момент) депутат Госдумы РФ Арсен Фадзаев покинул ряды «Единой России». На выборах в Народное собрание республики в 2012 году список партии «Патриоты России» во главе с Фадзаевым получил 26% голосов, а «Единая Россия» — самая низкий результат среди республик СКФО на региональных выборах.

Напротив, еще в ходе утверждения Битарова главой правительства республики осенью 2015 Фадзаев охарактеризовал его весьма положительно: «Это единственный человек, который сегодня устраивает всех». На выборах в Госдуму РФ по одномандатному округу в 2016 году Фадзаев снял свою кандидатуру, что облегчило победу кандидату «Единой России» Артуру Таймазову.

При этом депутат Народного собрания Виталий Чельдиев в конце 2016 года внес поправки в региональное законодательство, в соответствии с которыми весь состав регионального парламента будет формироваться по пропорциональной, а не по смешанной системе, что также можно считать частью внутриэлитных договоренностей между руководством республики и командой Фадзаева.

В то же время с конца 2016 года усилились противоречия между Вячеславом Битаровым и главой собрания представителей Владикавказа Махарбеком Хадарцевым (двукратным олимпийским чемпионом по вольной борьбе). Они перешли в публичную плоскость после того, как в состав обновленного ЦИК республики не вошла предложенная городскими депутатами Зарина Черчесова. Некоторые наблюдатели считают, что на сентябрьских выборах в Народное собрание республики Хадарцев возглавит список Партии дела.

Таким образом, в 2017 году в регионе может пройти конкурентная и достаточно резонансная предвыборная кампания. В то же время даже наиболее скандальные ее эпизоды, скорее всего, мало повлияют на федеральную повестку.

• Ставропольский край

Самым известным фактором риска для региона в конце 2016 — начале 2017 года стали протесты фермеров против принятых 24 ноября 2016 года изменений в краевом законе «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений», согласно которым минимальный размер земельного участка, арендуемого для осуществления сельскохозяйственной деятельности, был увеличен с 30 до 2,5 тыс. га (в оппозиционной прессе получил название «закон жирных котов»).

Власти аргументировали необходимость принятия документа защитой от пришлых агрохолдингов, но противники этих мер считали закон ущемляющим права фермеров. Противниками закона была организована достаточно эффективная протестная и информационная кампания. В частности, аргументы против были высказаны 15 декабря 2016 года на внеочередном съезде фермеров и владельцев земельных долей Юга России, который прошел в Ставрополе. Инициатором съезда стала Ассоциация крестьянско-фермерских хозяйств (АККОР), и в его работе, по данным организаторов, приняло участие более тысячи делегатов — большинство из Ставрополья, но также из Краснодарского края и Ростовской области. На конец марта 2017 года был намечен «Тракторный марш» на Москву «Прогулка по МКАДу». В итоге 3 марта 2017 года Ставропольский краевой суд отменил поправки. Губернатор края Владимир Владимиров собрал комиссию по урегулированию земельных отношений, чтобы все спорные моменты обсудить с фермерами Ставрополья.

Тем не менее конфликт оказался достаточно длительным, а реакция на него на уровне края последовала после встреч протестующих фермеров с представителями федеральных властей, что несколько ослабляет позиции губернатора Владимира Владимирова.

• Чеченская республика

Отношения элит внутри Чеченской Республики редко переходили в публичную плоскость. Поэтому на федеральную политическую повестку накануне президентских выборов могут влиять отношения республиканских властей с федеральными ведомствами, а также дискуссии вокруг заявлений руководства республики.

В целом отношения между чеченскими властями и федеральными структурами складывались для команды Рамзана Кадырова достаточно удачно. Конечно, 1 ноября 2016 года Кадыров заявил, что «модель бюджета, которую нам предлагает федеральный центр, неприемлема для Чеченской Республики». Однако сумма дотации региону на выравнивание бюджетной обеспеченности вместе с межбюджетными трансфертами на 2017 год оказалась близка к показателям федеральной поддержки республики в 2016 году.

Кроме того, федеральной властью были учтены призывы Рамзана Кадырова о необходимости передачи «Роснефтью» активов в республике под контроль чеченской стороны.

Сохраняется заметная роль Рамзана Кадырова во внешнеполитических мероприятиях Москвы и политике в сфере безопасности. Тем не менее весьма жесткая линия руководства республики по отношению к представителям ряда федеральных корпораций (о чем было сказано в предыдущих разделах) может осложнить реализацию ряда перспективных проектов в регионе в будущем.

Скорее всего, возможными темами в 2017 году станут новые заявления Рамзана Кадыров о несистемной оппозиции, а также критика со стороны политиков, относящихся к несистемной оппозиции, модели финансирования республики.

Выводы

Приближение президентских выборов, а также новые подходы Центра в работе с губернаторами требуют от глав регионов СКФО ответов на эти новые вызовы.

• Центр более осторожен в кадровой политике на Северном Кавказе — ведь присутствует необходимость, например, учитывать этнический фактор при новых назначениях. Однако и на развитие ситуации в этом федеральном округе может оказать влияние федеральная тенденция: губернатор в новых условиях может быть более уязвим, чем раньше. Закрепляется новый формат публичных кампаний против губернаторов. Вместо крупных уличных протестных акций на местах делается большая ставка на информационные кампании и привлечение внимания прессы к отдельным протестным точкам. Для губернаторов, имеющих хорошую федеральную поддержку и прочные позиции в регионе, такие атаки не стали бы фатальными. Но уязвимость глав, позиции которых уже ослаблены, в новых условиях возрастает.
• Получение регионами СКФО дополнительных дотаций от Центра, вероятно, будет усложняться и требовать дополнительной аргументации со стороны глав соответствующих субъектов РФ (в этом смысле показательна полемика между Рамзаном Кадыровым и Минфином России в конце 2016 года). В этих условиях возрастает ответственность глав северокавказских регионов по поиску инвесторов для своих территорий. Значение будет иметь экономическая активность самих губернаторов (в числе позитивных примеров — работа по привлечению в регион иностранных инвесторов главой Ингушетии Юнкус-Беком Евкуровым).
• Прошедшая еще в 2015 году смена приоритетов реализации госпрограммы развития Северного Кавказа до 2025 года с социальных на экономические будет постепенно менять внутриэлитную ситуацию в соответствующих регионах. Федеральные вложения в социальную сферу оказываются под контролем региональных элит и усиливают их влияние. Вложения в экономику регионов под патронажем федерального центра в идеале должны ослаблять влияние местных элит в пользу федеральных структур.
• В период президентской кампании главным источником рисков могут стать не электоральные результаты по регионам СКФО (которые в целом предсказуемы), а попытки создать резонанс вокруг локальных протестных конфликтов. Возможны и попытки спровоцировать конфликт извне (как в случае с провокационной петицией о переименовании Ингушетии в Аланию). В данном случае Центр, скорее всего, будет рассчитывать на оперативную реакцию региональных властей, чтобы погасить подобные вспышки протеста в самом начале. Иногда будут востребованы одновременные усилия властей нескольких соседних регионов (как в случае с упомянутой ситуацией, когда быстро остановить протест помогли совместные действия Юнус-Бека Евкурова и Вячеслава Битарова).

Способность реагировать на эти новые риски определит и политическое будущее глав регионов, срок полномочий которых истекает в 2018 году.

Дмитрий Орлов

Источник: regnum.ru