Что написано пером?

Концепция внешней политики РФ: переписать нельзя оставить

Е.В. Черненко – кандидат исторических наук, обозреватель международного отдела газеты «Коммерсантъ».

Резюме: В периоды турбулентности и революционных сдвигов дипломаты работают безо всяких доктрин и концепций. Однако приходится признать, что в российском случае контраст между концептуальной основой и практическими действиями сейчас выглядит вопиющим.

Одним из ключевых инструментов реализации национальных интересов государства является внешняя политика. Актуальные цели российской внешней политики закреплены в двух основополагающих документах – Концепции внешней политики РФ (2013 г.) и президентском указе «О мерах по реализации внешнеполитического курса РФ» (2012 г.). Оба они готовились до конфликта вокруг Украины, а значит фактически в другую эпоху. Тогда главной «головной болью» мирового сообщества оставалась Сирия, а Россия была готова предоставить пострадавшему от экономического кризиса Европейскому союзу финансовую помощь и все еще надеялась заманить Украину в процесс евразийской интеграции.

За минувший год внешнеполитическая ситуация кардинально изменилась. Главным для Евро-Атлантического пространства теперь является конфликт на Украине и вокруг нее, Россия пребывает под санкциями, а курируемые Москвой новые интеграционные структуры на постсоветском пространстве – в кризисе. В этой связи напрашивается вопрос: изменились ли национальные интересы России и не пора ли переписать Концепцию внешней политики? Или же национальные интересы – величина постоянная, а ныне наблюдаемое расхождение реальных действий России с целями, зафиксированными в ее внешнеполитической доктрине, – ситуация, навязанная нам извне и, вероятно, временная?

Желаемое и действительное

Чтобы разобраться, посмотрим, какого внешнеполитического курса должна придерживаться российская дипломатия в соответствии с ныне действующими доктринальными установками. Так, в Концепции 2013 г. сказано, что, «в соответствии с высшим приоритетом национальной безопасности – обеспечением защищенности личности, общества и государства – главные внешнеполитические усилия должны быть сосредоточены на достижении следующих основных целей» (далее с сокращениями):

1. «Обеспечение безопасности страны, сохранение и укрепление ее суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в мировом сообществе, в наибольшей мере отвечающих интересам РФ как одного из влиятельных и конкурентоспособных центров современного мира;
2. Создание благоприятных внешних условий для устойчивого и динамичного роста экономики РФ, ее технологической модернизации и перевода на инновационный путь развития, повышения уровня и качества жизни населения, укрепления правового государства и демократических институтов, реализации прав и свобод человека;
3. Активное продвижение курса на всемерное укрепление международного мира, всеобщей безопасности и стабильности в целях утверждения справедливой и демократической международной системы, основанной на коллективных началах в решении международных проблем, на верховенстве международного права, прежде всего на положениях Устава ООН, а также на равноправных и партнерских отношениях между государствами при центральной координирующей роли ООН;
4. Формирование отношений добрососедства с сопредельными государствами, содействие устранению имеющихся и предотвращению возникновения новых очагов напряженности и конфликтов в прилегающих к РФ регионах;
5. Развитие двусторонних и многосторонних отношений взаимовыгодного и равноправного партнерства с иностранными государствами, межгосударственными объединениями, международными организациями и форумами на основе принципов уважения независимости и суверенитета, прагматизма, транспарентности, многовекторности, предсказуемости, неконфронтационного отстаивания национальных приоритетов.
6. Укрепление торгово-экономических позиций РФ в системе мирохозяйственных связей, дипломатическое сопровождение интересов отечественных экономических операторов за рубежом, недопущение дискриминации российских товаров, услуг, инвестиций;
7. Всесторонняя защита прав и законных интересов российских граждан и соотечественников, проживающих за рубежом;
8. Распространение и укрепление позиций русского языка в мире, популяризация культурных достижений народов России, консолидация русской диаспоры за рубежом;
9. Содействие развитию конструктивного диалога и партнерства между цивилизациями в интересах укрепления согласия и взаимообогащения различных культур и религий».

На фоне украинского кризиса эти цели стали фактически недостижимыми. «Прочными и авторитетными» позиции России в мировом сообществе – по крайней мере в западной его части – никак не назовешь. Да и Восток смотрит с любопытством, но выжидает, причем если на первой фазе кризиса преобладал интерес, то сейчас именно выжидательность. Из-за санкций о благоприятных внешних условиях для «устойчивого и динамичного роста экономики РФ» говорить тоже не приходится. Курс на «технологическую модернизацию и инновационный путь развития» так и не стал устойчивым. Замены Запада на других технологических партнеров не происходит. Уровень и качество жизни населения снижаются. «Укрепления правового государства и демократических институтов, реализации прав и свобод человека» в России, по распространенному мнению, не наблюдается. Скорее наоборот.

Неспособность Совета Безопасности ООН сыграть какую-либо роль в урегулировании конфликта на Украине вызвала шквал критики в адрес этого органа. Но эта проблема с Организацией Объединенных Наций возникла давно, и от России, понятное дело, не все зависит. Хуже другое. До прошлой весны Москва твердо придерживалась одной концептуальной линии – приверженность букве международного права, незыблемость суверенитета и невмешательство во внутренние дела других стран. Хотя эта позиция многих на Западе раздражала, все признавали ее целостность и последовательность. Однако после марта 2014 г. играть роль главной защитницы Устава ООН России стало затруднительно. Приняв решение о присоединении Крыма, Москва поставила принцип права народов на самоопределение выше суверенитета и территориальной целостности государств. А теперь еще и вынуждена постоянно доказывать свою правоту, порождая у внешних партнеров опасения в том, что Россия встала в полной мере на путь ревизионизма. Поддерживая различными способами ополченцев Донбасса, Москва поставила под сомнение принцип невмешательства в дела других государств.

А ведь в Концепции внешней политики РФ от 2013 г. подчеркивается, что «для международного мира и правопорядка особенно опасно осуществляемое в угоду политической конъюнктуре и интересам отдельных государств произвольное толкование важнейших международно-правовых норм и принципов, таких как: неприменение силы или угрозы силой, мирное разрешение международных споров, уважение суверенитета государств и их территориальной целостности, право народов на самоопределение». Отметим, что о праве народов на самоопределение в Концепции говорится лишь в этом месте, а о важности принципа территориальной целостности государств – в пяти местах. Принцип же суверенитета упоминается в Концепции целых 13 раз. В майском указе Владимира Путина принцип территориальной целостности государств упоминается трижды, а суверенитет – четырежды. О необходимости отстаивать право народов на самоопределение в нем не сказано ни слова.

Между тем в выступлении на февральской Международной конференции по безопасности в Мюнхене глава российского МИДа Сергей Лавров заявил, что «в Крыму произошло то, что предусмотрено Уставом ООН – самоопределение», добавив, что в этом документе есть несколько принципов, «и право наций на самоопределение стоит на ключевом месте, а территориальная целостность и суверенитет обязаны уважаться». Налицо явное несоответствие ключевых доктринальных документов России нынешнему пониманию ее национальных интересов.

Более того, в Концепции 2013 г. сказано, что «недопустимо, чтобы под предлогом реализации концепции “ответственности по защите” осуществлялись военные интервенции и прочие формы стороннего вмешательства, подрывающие устои международного права, основанные на принципе суверенного равенства государств». Однако по сути именно принципом «ответственности по защите» власти России с самого начала объясняли свою политику на украинском направлении – ранее в Крыму, а теперь и в Донбассе. Очевидно, что в связи с событиями прошлого года Москва изменила отношение к этому принципу и теперь готова предпринимать активные действия по защите «русского мира». Получается, что данное положение Концепции также уже не отражает реальные национальные интересы Российской Федерации, как их понимает сегодня руководство страны.

Задачу № 4 о «формировании отношений добрососедства с сопредельными государствами» также можно считать проваленной – причем это касается не только Украины, но и отношений между Россией и странами Балтии. Да и руководители тех государств-соседей, которые благожелательно настроены к России и даже входят с ней в альянсы, крайне нервно отнеслись к введению в политический обиход идеи «русского мира».
Разве что к русскому языку теперь действительно стали проявлять больший интерес: конфронтация сделала русистов вновь востребованными на Западе.

За что боролись?

А может быть, все с точностью до наоборот, и конфликт вокруг Украины не перечеркнул прежние задачи России во внешней политике, а показал, насколько они были актуальными? И кризиса удалось бы избежать, если бы задачи, основанные на национальных интересах России и зафиксированные в ее доктринальных документах, полностью реализовались?

Скажем, если бы Россия и Евросоюз, как сказано в указе Владимира Путина от 2012 г., достигли «стратегической цели: создания единого экономического и человеческого пространства от Атлантического до Тихого океана». Этот же указ предписывает российским дипломатам «добиваться заключения соглашения с Евросоюзом об отмене виз при краткосрочных взаимных поездках граждан»; «отстаивать принципы равноправия и взаимной выгоды в работе над новым базовым соглашением между РФ и ЕС о стратегическом партнерстве» и «развивать взаимовыгодное энергетическое партнерство в целях создания единого энергетического комплекса Европы». Разногласия между Россией и Евросоюзом по поводу всех этих вопросов – прежде всего торговых – послужили спусковым крючком украинского кризиса. А в энергетической сфере не то что не появляется «единого энергетического комплекса Европы», а, напротив, российское правительство и Еврокомиссия презентуют едва ли не диаметрально противоположные стратегии будущего развития.

В отношениях с США российская дипломатия должна, как следует из вышеупомянутых документов, «проводить курс на поддержание стабильного и предсказуемого взаимодействия на основе принципов равноправия, невмешательства во внутренние дела и уважения взаимных интересов, ориентируясь на выведение двустороннего сотрудничества на подлинно стратегический уровень». Если бы между Россией и Соединенными Штатами были подлинно стратегические отношения, стала бы возможна нынешняя конфронтация?

В программной статье 2012 г. «Россия в меняющемся мире» Владимир Путин констатировал, что «хоть за последние годы в развитии российско-американских отношений сделано немало, но решить вопрос о фундаментальном изменении матрицы этих отношений пока не удалось, и они по-прежнему подвержены приливам и отливам». «Такая неустойчивость партнерства с Америкой – отчасти следствие живучести известных стереотипов и фобий. Наглядный пример – как Россию воспринимают на Капитолийском холме, – писал он. – Но главная проблема – это то, что двусторонний политический диалог и сотрудничество не опираются на прочный экономический фундамент. Объем торговли далеко не отвечает потенциалу экономик наших стран. То же самое – с взаимными инвестициями. Таким образом, страховочная сетка, которая оберегала бы наши отношения от конъюнктурных перепадов, так и не создана».
В нынешних условиях разговоры про «прочный экономический фундамент» с США кажутся безнадежно устаревшими – не скатиться бы к прямой конфронтации. Хотя вполне вероятно, что нынешней ситуации не возникло бы, будь у двух стран та самая «страховочная сетка». Ведь Соединенные Штаты не могут позволить себе такого противостояния с Китаем, несмотря на множество раздражителей в отношениях Вашингтона и Пекина.

Впрочем, если посмотреть на другие конкретные задачи в отношениях с США, поставленные в майском указе Владимира Путина, то ни одну из них – за исключением обеспечения реализации Договора о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений – не удалось решить. А задачи были следующими:

Первое. «Уделять приоритетное внимание качественному наращиванию торгово-экономического сотрудничества, расширению деятельности Российско-Американской президентской комиссии, обеспечению равноправного, недискриминационного режима в двусторонней торговле на постоянной и безусловной основе». Что на практике? Масштабный проект по наращиванию торгово-экономического сотрудничества между двумя странами похоронен. Президентская комиссия также прекратила работу по инициативе американской стороны.

Второе. «Вести активную работу в целях недопущения введения односторонних экстерриториальных санкций США против российских юридических и физических лиц». В реальности: Соединенные Штаты ввели санкции не только в отношении целого ряда российских юридических и физических лиц, но целых секторов, включая банковскую, энергетическую и оборонную сферы.

Третье. «Продвигать инициативы, касающиеся дальнейшей либерализации визового режима». На деле: переговоры заморожены по инициативе американской стороны.

Четвертое. «Исходить из того, что переговоры о дальнейших сокращениях стратегических наступательных вооружений возможны только в контексте учета всех без исключения факторов, влияющих на глобальную стратегическую стабильность». В реальности: переговоры в тупике. Правда, этот пункт провалом считать нельзя благодаря оговорке об учете «всех без исключения факторов».

Пятое. «Последовательно отстаивать российские подходы в связи с созданием глобальной системы противоракетной обороны США, добиваясь предоставления твердых гарантий ее ненаправленности против российских сил ядерного сдерживания». Что происходит: Соединенные Штаты продолжают строить сегмент своей системы противоракетной обороны в Европе. Переговоры с Россией заморожены.

И только пункт о необходимости «обеспечения последовательной реализации Договора между РФ и США о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений» от 8 апреля 2010 г. исправно выполняется, несмотря на обрыв едва ли не во всех других сферах.

Если судить по конкретным результатам, стремление к стратегическому партнерству с Соединенными Штатам стоит вычеркнуть из списка российских национальных приоритетов как нереализуемое в принципе. Даже если кризис вокруг Украины показал, насколько нужно такое партнерство…

Кстати, при изучении программных документов самого разного уровня трудно не обратить внимание еще на один парадокс. На протяжении уже длительного времени говорится о смещении приоритетов в сторону не-Запада, прежде всего Восточной Азии и АТР. И тем не менее изложение российской политики на этом направлении по-прежнему не идет ни в какое сравнение с тем, как описывается традиционно западный вектор – ни по степени детализации интересов, ни по уделяемому вниманию. Формальный баланс во всех доктринах соблюден, но у читателя не возникает сомнения, что западо-центризм Москвы никуда не делся.

В Концепции 2013 г. сказано, что «фундаментальный характер и стремительный темп перемен создают для России, наряду с серьезными рисками, одновременно и новые возможности». А далее уточняется: «Россия проводит самостоятельный и независимый внешнеполитический курс, продиктованный ее национальными интересами и опирающийся на безусловное уважение международного права». Не поспоришь. Осталось лишь понять, насколько изменились (и изменились ли вообще) национальные интересы России в связи с конфликтом вокруг Украины (а также на фоне радикализации ислама и дестабилизации Ближнего и Среднего Востока, фактически неучтенных в ныне действующих доктринальных документах) и каким в этой связи должен быть ее внешнеполитический курс.

* * *
Понятно, что в периоды турбулентности и революционных сдвигов дипломаты могут работать (да, собственно, и работают) безо всяких доктрин и концепций. Стремительные изменения на мировой арене, которые все больше напоминают обрушение конструкции, а не планомерную работу по ее перестройке, опережают любое чиновничье творчество, и это относится ко всем без исключения государствам. Однако приходится признать, что в российском случае контраст между концептуальной основой и практическими действиями сейчас выглядит вопиющим.

Отсутствие понимания перспектив национального развития (не внешней политики, а вообще – государства, общества, социально-политической системы), растерянность в вопросе самоидентификации более пагубны для формулирования стратегических ориентиров внешней политики, чем окружающая страну внешняя неопределенность и нарастание хаоса в миросистеме.

При всем уважении к профессионалам в сфере внешней политики и политики безопасности, которые отвечают за написание доктрин и концепций, крепнет впечатление, что сегодня этим стоит заняться кому-то другому. Россия, без сомнения, находится на очередном переломном моменте своей истории, причем судьбоносность усугубляется тем, что поиск стратегии происходит на фоне фундаментальных сдвигов во всем глобальном мироустройстве. В такой ситуации дипломатические выверенные документы, пытающиеся в бюрократических выражениях описать грань между желаемым и действительным, а при этом обезопасить себя от оргвыводов на случай недовольства начальства, практически бесполезны.

Нужен новый механизм осмысления национальных интересов, который охватывал бы все слои общества и был в состоянии сплавить их запросы и устремления в направленный вектор развития. И это не задача даже самых гениальных чиновников из МИДа или Совета безопасности. До них дело дойдет уже потом, когда обретенный национальный консенсус надо будет изложить доступным государственной машине языком. И тут уж изощренным мастерам аппаратного слова и карты в руки.