БРИКС разбудил UNASUR: на пути к единой Южной Америке

От редакции "Россия навсегда": Автор Андрей Пятаков — к.полит.н., старший научный сотрудник Института Латинской Америки РАН. Опубликовано Российским советом по международным делам (РСМД) 21 августа 2014 г.

***

К середине второго десятилетия ХХI века Латинская Америка пережила интеграционный бум. За относительно короткий срок, с 2004 по 2011 гг., в регионе были созданы четыре крупные интеграционные объединения: в 2004 г. — Боливарианский альянс и UNASUR, в 2011 г. — Тихоокеанский альянс и CELAC. Путь к континентальному единству в этом интеграционном "марафоне" стал прокладывать именно UNASUR. Амбициозный взлет и далеко идущие планы первых лет функционирования блока обернулись некоторым интеграционным спадом и потерей динамизма, преодоление которых — его исторический вызов.

*

ОТ ЮЖНОАМЕРИКАНСКОГО СООБЩЕСТВА К СОЮЗУ: СМЕНА ВЫВЕСКИ?

Союз южноамериканских наций (UNASUR), созданный двенадцатью южноамериканскими государствами в декабре 2004 г. в попытке консолидации стран региона различной политической ориентации, первоначально назывался Южноамериканским сообществом наций (ЮАСН). Главной геополитической причиной его создания была необходимость конструктивно отреагировать на внешнеполитический вызов США.

К началу 2005 г. стало очевидным, что переговоры по созданию общеконтинентальной Зоны свободной торговли (АЛКА), отвечающей интересам североамериканского соседа, зашли в тупик. ЮАСН стал интеграционным ответом Южной Америки на попытки администрации США навязать странам Латинской Америки собственный план интеграции континента, подразумевавший распространение норм и правил НАФТА на все государства региона и как следствие — роспуск субрегиональных группировок [1].

[1]  А.А.Лавут. ЮАСН — новый экономико-политический блок // Латинская Америка, №1, 2006. С. 19.

В Декларации Куско 2004 года была провозглашена "решимость развивать политическую, социальную, экономическую и инфраструктурную интеграцию пространства Южной Америки и способствовать повышению роли государств Латинской Америки и Карибского бассейна в мире". В течение четырех лет после обозначения заявленной цели шла внутренняя борьба сценариев относительно будущего блока. Вариант Бразилии, главного протагониста и инициатора UNASUR, предполагал "мягкое" подчинение логики развития блока ее внешнеполитическим интересам. С его помощью южноамериканский гигант стремился добиться статуса сверхдержавы в континентальном и глобальном масштабе. Для Бразилии UNASUR был политическим инструментом превращения Южной Америки в собственную зону влияния. Здесь явно усматривалось соперничество с Мексикой — единственной державой, по своему экономическому и геополитическому статусу способной составить конкуренцию Бразилии, но находящейся в орбите североамериканских внешнеполитических интересов. Однако и внутри Южной Америки явно не было желания отдавать новое интеграционное объединение на откуп бразильским интересам. Венесуэла предлагала растворение в ЮАСН двух ключевых интеграционных объединений региона — Южноамериканского общего рынка (МЕРКОСУР) и Андского сообщества наций (АСН) — и интеграцию на паритетных началах.

В итоге только в мае 2008 г. президенты подписали договор об образовании нового блока. Во внутреннем споре между Бразилией и Венесуэлой было принято соломоново решение: президенты одобрили предложенный Каракасом вариант названия (УНАСУР), но о роспуске МЕРКОСУР и АСН речи не шло. Тогда же были обозначены три стратегические задачи объединения. Первой из них стала координация внешнеполитических курсов участников, имеющая целью превращение Южной Америки в самостоятельный субъект международных отношений. Вторым — формирование Южноамериканской зоны свободной торговли (ALCSA), планы создания которой восходят еще к концу 1980-х годов. Третьим — стимулирование так называемой "физической интеграции" региона посредством объединения энергетических, коммуникационных, транспортных и инфраструктурных систем связей.

Само название — UNASUR — а также намерение создать ALCSA явно свидетельствовали о том, что в качестве ориентира берется европейская модель интеграции (эволюционным этапом становления ЕС была Европейская ассоциация свободной торговли). UNASUR позиционировался как своеобразный латиноамериканский аналог европейского объединения. Однако дальнейшее развитие и институционализация UNASUR показали: в итоге акцент был сделан на первой из трех поставленных стратегических целей.

*

ОФОРМЛЕНИЕ UNASUR: ОТ ПРОЕКТА К… ПРОЕКТАМ

К 2012 года завершился процесс институционализации блока. К этому моменту организационная его структура включала двенадцать советов: по здравоохранению, энергетике, обороне, социальному развитию, борьбе с наркотрафиком, образованию, культуре, инфраструктуре и планированию, экономике и финансам, по науке, технологиям и инновациям, электоральный и совет по обеспечению гражданской безопасности.

Структура UNASUR (unasursg.org)

Процесс ратификации Учредительного договора UNASUR, подписанного в 2008 г, столкнулся со сложностями. Для оформления юридического статуса требовалось одобрение договора как минимум девятью национальными парламентами. Однако к августу 2009 г. его ратифицировали лишь Эквадор и Боливия. Это давало скептикам основание говорить о неполноценности UNASUR как международного субъекта. Однако 2010 г. стал прорывным: договор одобрили сразу семь парламентов: Аргентины, Чили, Гайаны, Перу, Суринама, Уругвая и Венесуэлы.

В итоге в марте 2011 г. основополагающий документ UNASUR вступил в силу, после чего стало возможно говорить об окончательной институционализации блока: его деятельность стала регулироваться регламентом, он обрел собственный бюджет, получил возможность вести финансовую деятельность, штаб-квартиру и персонал. Местом постоянного представительства стала эквадорская столица Кито.

В 2011 г. Уго Чавес предложил дополнить структуру блока международным трибуналом по разрешению экономических споров, что позволило бы усилить политическую независимость и самостоятельность в принятии решений. Это предложение активно поддержал эквадорский президент, однако инициатива до сих пор находится на стадии обсуждения. В августе 2013 г. президенты приняли решение о создании Южноамериканского парламента с местом расположения в боливийском городе Кочабамба, но и этот орган пока еще не функционирует.

Отдельно следует сказать о четырех главных экономических проектах UNASUR: Южноамериканской зоне свободной торговли, Банке Юга, Большом газопроводе Юга (Gasur) и Инициативе по развитию южноамериканской региональной интеграции в области инфраструктуры (IIRSA). Первые два так и остаются пока на проектной стадии, а идея ALCSA вообще покинула повестку саммитов UNASUR и вряд ли будет поднята в ближайшее время.

Главным финансовым инструментом UNASUR был призван стать Банк Юга (Banco del Sur), предложенный в декабре 2007 г. Уго Чавесом и его аргентинским коллегой Нестором Киршнером. Банк Юга позиционировался как региональная альтернатива доминирующим кредитно-финансовым институтам (Межамериканскому Банку Развития, МВФ и Всемирному банку) и предполагал объединение центральных банков для кредитования национальных проектов экономического развития.

Большие надежды были возложены на то, что банк "сможет удержать региональное равновесие, а это в свою очередь, позволит самым бедным странам с наименее развитой инфраструктурой сделать существенный скачок в своем развитии", на его способность "сыграть определяющую роль в воссоздании институциональной структуры после периода неолиберализма" [2].

[2] Ю.Н.Мосейкин. Банк Юга — новый инструмент развития // Латинская Америка, №10, 2006. С. 34.

Однако пока этим надеждам не удалось сбыться. К 2012 г. соглашение о Банке ратифицировали только пять участников из семи: Аргентина, Боливия, Венесуэла, Уругвай и Эквадор. Бразилии и Парагваю не удалось добиться одобрения проекта до сих пор, поскольку находящиеся у власти в этих странах правые партии противодействуют продвижению Банка. Однако в июле 2014 г. появились некоторые признаки размораживания этого проекта. Были проведены сразу две встречи Административного совета Банка Юга (избрали исполнительного директора и президента банка), а на сентябрь текущего года запланирована третья. В том же месяце Эквадор и Венесуэла сделали первые вклады в уставной капитал банка в размере 8 млн и 80 млн долларов соответственно.

Месторождения нефти и газа в Южной Америке (Wikipedia.org)

Строительство крупнейшего в мире межгосударственного газового "кольца" Gasur также находится пока в подвешенном состоянии. Этот амбициозный энергетический проект предложила Венесуэла еще в 2006 г., добиваясь выхода своего газа на огромный бразильский рынок. Протяженность Gasur, охватывающего шесть стран, должна была составить до 15 тыс. км, а требуемый инвестиционный объем по оценкам колеблется в районе 17-23 млрд долларов. На его реализацию, по оценкам экспертов, требуется 10-20 лет. Приступить к работам планировалось еще в 2007-2008 г., однако мегапроект все еще остается на бумаге. Это вызвано, во-первых, сокращением инвестиционных возможностей в условиях мирового кризиса; во-вторых, ростом бразильского энергетического потенциала (в 2008-2009 гг. у берегов Бразилии были обнаружены крупные глубоководные месторождения нефти и природного газа). Проект частично осуществляется в двустороннем порядке: в 2008 г. построено андское ответвление газопровода между Венесуэлой и Колумбией; на стадии завершения находится прокладка газопровода в Парагвай и Уругвай для транспортировки боливийского газа. Но вернется ли UNASUR к планам полномасштабного создания этой континентальной газовой артерии — вопрос открытый.

Другая масштабная экономическая инициатива UNASUR — амбициозный план развития единой инфраструктуры государств альянса, рассчитанный на период с 2012 по 2022 гг., который был одобрен Советом по развитию инфраструктуры и планированию (COSIPLAN) в ноябре 2011 года. План принят в рамках IIRSA — созданной в 2000 г. платформы для выработки общерегиональной политики в сфере физической интеграции, участниками которой стали 12 государств Южной Америки и три региональных финансовых института:

Межамериканский банк развития (Banco Interamericano de Desarrollo, BID), Андская корпорация развития (Corporación Andina de Fomento, CAF) и Фонд финансирования развития бассейна р. Ла-Плата (Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata, FONPLATA). К компетенции IIRSA относятся как вопросы выработки стратегических решений, разработки конкретных программ в области строительства инфраструктуры, так и организация финансирования проектов [3].

[3]  Д.В.Разумовский. Интеграция в Южной Америке на старте нового века: инициативы, трудности, достижения // Латинская Америка, № 4, 2011. С. 17.

Изначально план предполагал реализовать в течение десятилетия 31 крупный проект, что по оценкам потребовало бы инвестиций в объеме 13,7 млрд долларов. Однако к 2014 году цифры резко возросли. По словам чилийского президента Мишель Бачелет, в планы COSIPLAN уже входит реализация 101 проекта на сумму 17,3 млрд долларов. В проектном списке фигурируют такие объекты инфраструктуры, как порты, каналы, мосты, газопроводы, автомобильные дороги и тоннели. В частности, в планы UNASUR входит строительство железных дорог регионального значения между стратегическими портами Бразилии (Паранагуа и Сантос) и Чили (Антофагаста и Арика), между столицами Венесуэлы, Колумбии и Эквадора. В рамках первого проекта железнодорожное сообщение свяжет береговые линии Атлантического и Тихого океанов, что позволит существенно снизить себестоимость транспортных услуг и оптимизировать торговые потоки как внутрирегиональные, так и ориентированные на экспорт. Косвенные признаки того, что работа ведется, есть: в 2014 г. Координационный совет COSIPLAN провел пять заседаний. Но какие из этих многочисленных инфраструктурных проектов UNASUR будут реализованы, а какие останутся на бумаге — опять-таки вопрос времени.

*

UNASUR КАК ПОЛИТИЧЕСКАЯ "ПОДУШКА БЕЗОПАСНОСТИ" ЮЖНОЙ АМЕРИКИ

Новый генеральный секретарь UNASUR Эрнесто Сампер (diarioadn.co)

На наш взгляд, лучше всего UNASUR, представляющий в политическом плане собой мозаику, справляется именно с функцией механизма урегулирования межгосударственных противоречий. В самом деле, за почти десятилетнюю историю объединения возникало немало конфликтных ситуаций, способных привести к региональной дестабилизации. UNASUR до последнего времени выступал амортизатором следующих болевых точек: попыток государственного переворота в Боливии (2008 г.) и Эквадоре (2010 г),

эквадорско-колумбийского пограничного конфликта 2008 г., путча и насильственного смещения законно избранного президента в Гондурасе в 2009 г., дипломатического кризиса между Венесуэлой и Колумбией в 2010 г., "парламентского переворота" в Парагвае в 2012 г. Во всех этих случаях UNASUR выступал либо посредником, либо площадкой для выработки консолидированной позиции, что позволяло купировать эскалацию конфликтов. Огромную роль сыграл UNASUR в организации международной помощи Гаити после катастрофического землетрясения 2010 г. (им было организовано финансирование и практическое содействие в восстановлении). В последнее время UNASUR выступает медиатором в напряженной ситуации в Венесуэле, грозящей обернуться внутриполитической дестабилизацией. Он всячески содействует мирному диалогу между оппозицией и властью, в связи с чем был созван последний на данный момент внеочередной саммит UNASUR в марте 2014 года.

UNASUR — один из самых активных защитников политической стабильности в регионе. И основным юридическим инструментом здесь выступает Демократический протокол, разработанный после протестов эквадорской полиции в 2010 г. и вошедший в силу в марте 2014 г.. Им предусматриваются меры по предотвращению государственных переворотов и политической дестабилизации, вызванной нарушением конституционных норм.

*

UNASUR ВЫХОДИТ В МИР БРИКС

Надо сказать, что до последнего времени на глобальной арене международных отношений UNASUR был своего рода "вещью в себе". Едва ли не первым консолидированным участием членов блока во встрече мирового значения стал саммит БРИКС в Бразилии (июль 2014 г.). На нем присутствовали лидеры всех двенадцати государств объединения не просто в статусе президентов, но в качестве официальных представителей UNASUR. В связи с этим данный саммит БРИКС можно рассматривать и как совместный межблоковый форум.

Это событие буквально вдохнуло новые силы в UNASUR. Во-первых, в Бразилии члены блока наконец-то пришли к консенсусу относительно нового генерального секретаря — им стал колумбийский экс-президент Эрнесто Сампер (инаугурация назначена на 22 августа 2014 г.). С момента кончины Нестора Киршнера в 2010 г. UNASUR не мог выработать согласованного решения по единой кандидатуре. По мнению эквадорского министра иностранных дел Рикардо Патиньо, это сможет придать UNASUR больше динамизма. Во-вторых, на совместном саммите было предложено взаимодействие Банка Юга и новосозданного Банка развития БРИКС. Лидеры UNASUR консолидировано поддержали создание финансового инструмента БРИКС, а в среде аналитиков стало доминировать мнение, что оба банка смогут усилить друг друга. Нельзя исключать, что в будущем их взаимодействие приведет к формированию новой финансовой архитектуры глобального Юга и станет подлинной альтернативой гегемонии МВФ и ВБ.

До текущего саммита страны UNASUR ограничивались лишь межгосударственными связями с государствами БРИКС [4] без межблокового взаимодействия. Саммит в Бразилии может заложить крепкую основу для развития этого формата сотрудничества. В этом смысле UNASUR может перехватить инициативу у CELAC, который планирует создать перманентный форум CELAC-Китай. Впрочем, грани между CELAC и UNASUR столь прозрачны, что оба формата выступят скорее в качестве взаимодополнения, нежели конкуренции.

[4] Подробнее см.: БРИКС — Латинская Америка: позиционирование и взаимодействие / отв. ред. В.М.Давыдов). М.: ИЛА РАН, 2014.

***

Встреча министров иностранных дел стран UNASUR на Галапагосских островах, май 2014 (Фото: REUTERS/Stringer)

Несмотря на неопределенность и незавершенность экономических инициатив, UNASUR достаточно эффективно продемонстрировал себя как политический форум для обсуждения региональных проблем. Учитывая непростую ситуацию в регионе, UNASUR как эффективная переговорная площадка, уже неоднократно апробированная в действии, еще не раз сможет проявить себя в урегулировании конфликтных ситуаций. Это динамично развивающееся объединение имеет большой потенциал развития. Естественно, блок не лишен слабостей и противоречий, у него избыток нереализованных планов и проектов. Однако это те слабости, которые в случае выхода блока в восходящую фазу развития могут обернуться сильными сторонами.

Если на фоне межгосударственных противоречий UNASUR не растеряет свой объединительный потенциал, то можно говорить о перспективе его превращения в полноценный полюс глобальной системы международных отношений. В немалой степени этому может способствовать налаживание трансконтинентальных связей между UNASUR и БРИКС. Учитывая то обстоятельство, что Китай уже сыграл роль посткризисного амортизатора для многих государств Латинской Америки, синергетический эффект БРИКС может стать мощным фактором глобального геополитического генезиса UNASUR.

Источник: 1, 2