Общее пространство от Лиссабона до Владивостока остаётся мечтой

Общее пространство от Лиссабона до Владивостока остаётся мечтой

Ольга Потемкина, К.и.н., зав. отд. исследования европейской интеграции Института Европы РАН

Фото: REUTERS / Francois Lenoir Встреча Владимира Путина с Херманом ван Ромпёем в конце января 2014

Заявления России и Евросоюза о желании укрепить торгово-экономическую взаимозависимость оборачиваются, главным образом, попытками преодолеть хронические разногласия. Анализировать итоги саммитов Россия–ЕС становится все труднее: их участники выносят на обсуждение все те же спорные вопросы и не находят на них ответов, позитивная повестка дня чётко не вырисовывается. Пауза в переговорах по новому базовому соглашению (НБС) пока сохраняется; подготовленные для утверждения другие соглашения по конкретным направлениям, за редким исключением, откладываются на полгода, «до следующего саммита».

Однако жизнь невозможно отложить на полгода. Россия и Европейский союз остаются соседями, торговыми партнёрами, они подвержены одним и тем же угрозам безопасности. Конкретные проблемы сотрудничества обсуждаются на заседаниях Постоянного совета партнёрства (ПСП) профильными министрами и экспертами. Саммиты же призваны вырабатывать стратегическое видение партнёрства – именно такая цель была заявлена на встрече высших лиц России и ЕС в январе 2014 г.
Саммит проходил в ином формате, чем прежде. Сократить время дискуссии и число её участников, а также обойтись без традиционного обеда предложили лидеры ЕС, очевидно, выражая тем самым недовольство политикой России на постсоветском пространстве, хотя официальным предлогом послужила необходимость сосредоточиться на узловых проблемах взаимоотношений. Но важен не только формат, но и содержание встречи. Её лейтмотивом можно назвать замечание председателя Европейской комиссии Ж. Баррозу, прозвучавшее во время итоговой пресс-конференции: «Мы не можем делать вид, что все в порядке, когда это не совсем так». Хотя Россия и Европейский союз по-прежнему считаются стратегическими партнёрами, на деле они противостоят друг другу на постсоветском пространстве. Это противостояние наметилось ещё десять лет назад, обострилось с началом строительства Таможенного союза России, Казахстана и Белоруссии и достигло апогея осенью 2013 г. перед Вильнюсским саммитом ЕС, который планировался как решающий шаг на пути сближения стран «Восточного партнёрства» с ЕС. Драматические события на Украине стали, по существу, безрадостным итогом сотрудничества России и ЕС как стратегических партнёров.

Европейская и евразийская интеграция – совпадающие векторы?

[indent]Хотя Россия и Европейский союз по-прежнему считаются стратегическими партнёрами, на деле они противостоят друг другу на постсоветском пространстве.[/indent]

Фото: РИА Новости Проект южного потока

Важным итогом короткой встречи стало запоздалое официальное признание Евросоюзом проблемы, которую сформулировал председатель Европейского совета Херман Ван Ромпей во время пресс-конференции после январского саммита: «Как “Восточное партнёрство” и инициативы Таможенного союза могут соотноситься друг с другом?» Этот вопрос важен как для будущих отношений России и ЕС, так и для функционирования и взаимодействия интеграционных группировок. Известно, что при создании ЕврАзЭс и ТС учитывался опыт Европейского союза, а также принципы и нормы ВТО. Поэтому теоретически перед Россией и ЕС открывается новый интересный этап взаимодействия, в рамках которого возможны инновационные творческие решения. Однако крайняя политизированность отношений партнёров на постсоветском пространстве до сих пор сводила на нет возможности конструктивного взаимодействия. Официально поддерживая любые проекты региональной интеграции, Евросоюз в то же время не высказывает энтузиазма по поводу выстраивания отношений с ЕврАзЭС и ТС. Россия же рассматривала возможности сотрудничества с Евросоюзом по отдельным проектам в рамках «Восточного партнёрства», но до практики дело так и не дошло.
Особенно острую полемику сегодня вызывает вопрос о праве выбора государств постсоветского пространства между моделями региональной экономической интеграции. Становится очевидным, что в складывающейся ситуации для одной и той же страны вступать в отношения ассоциации с Евросоюзом и сохранять существующий порядок экономических отношений с ТС невозможно.
Россия уже поднимала вопрос о совместимости европейского и евразийского векторов интеграции в связи с подготовкой НБС, когда на международной арене появилось новое активное действующее лицо – Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК). В 2012 г., несмотря на паузу в переговорах по НБС, начались консультации между Комиссией ЕС и ЕЭК, охватившие как общую проблематику, так и конкретные вопросы (например, обмен информацией об использовании тарифных квот на лесоматериалы хвойных пород, вывозимых из стран ТС). Хотя сторонами переговорного процесса остаются Россия и ЕС, эксперты ЕЭК в следующем раунде могут быть подключены к обсуждению «тех аспектов будущего соглашения, которые затрагивают наднациональную компетенцию ЕЭК». Участие экспертов, представляющих ТС в качестве наблюдателей на переговорах, также может быть согласовано сторонами в качестве конструктивного шага к взаимодействию.

Однако признание на саммите важности вопроса о совместимости интеграционных процессов на постсоветском пространстве вовсе не означает, что лидеры ЕС перестали расценивать перспективу создания Евразийского экономического союза как вызов, а не как расширяющиеся возможности для конструктивного взаимодействия. Они не продемонстрировали энтузиазма в отношении идеи формирования в перспективе зоны свободной торговли (ЗСТ) между ЕС и ЕАЭС, предложенной президентом РФ В. Путиным. «Реакция нам была заранее известна: ещё много проблем, которые нужно обсуждать… на экспертном уровне, на техническом уровне…», – отметил В. Путин. Вряд ли Россия могла ожидать другой реакции: перед Евросоюзом сегодня стоит очень сложная задача создания ЗСТ с США, причём в этом процессе ЕС играет не первую скрипку.

Пока для обсуждения жизненно важного вопроса о будущем не только Украины, но и других стран-кандидатов на подписание соглашений об ассоциации лидеры ЕС предложили создать двустороннюю рабочую группу с участием российских экспертов. Это решение, с одной стороны, стоит приветствовать, так как ранее подготовка к подписанию соглашения Украиной и ЕС проходила в «закрытом режиме». Но, с другой стороны, и в этом вопросе ЕС не внял предложению России и Украины обсуждать сложившуюся ситуацию в трёхстороннем формате, не пожелал нарушить сложившуюся бюрократическую процедуру двусторонних отношений со странами «Восточного партнёрства». Маловероятно, что вновь создаваемая группа будет изучать перспективы взаимодействия Евросоюза и будущего Евразийского экономического союза; она скорее призвана устранить «недопонимание» российской стороной своей выгоды от ассоциации стран постсоветского пространства с Евросоюзом.

Торговля и энергетика: углубляющиеся разногласия или возможность цивилизованного решения проблем?

Фото: REUTERS/Mikhail Klimentyev/RIA Novosti Для чего России нужно новое базовое соглашение с Евросоюзом? Какими должны
быть его положения? Комментируют эксперты РСМД

Участники саммита не ограничились дискуссией о ситуации на Украине. В повестке дня встречи были обозначены и другие проблемы отношений, разногласия по которым в 2013 г. лишь обострялись. После вступления России в ВТО взаимодействие с ЕС в рамках торговой организации складывается совсем не просто. Еврокомиссия предъявляет претензии к протекционистским мерам, которые, по её мнению, применяет Россия. Речь идёт, в частности, об утилизационном сборе на импортные автомобили, о запрете на импорт животных, о применении к ряду продуктов импортных пошлин, превышающих согласованные с ВТО максимальные уровни. Кроме того, Еврокомиссия требует от России упростить процедуру продажи древесины на экспорт в рамках ВТО. Согласившись с рядом претензий ЕС, Россия внесла изменения в национальное законодательство, чтобы исправить ситуацию с взиманием утилизационных сборов на автомобили, однако проблема все ещё не решена.

Следует подчеркнуть, что вступление России в ВТО дает ей возможности отвечать на претензии партнёров в правовом поле через арбитражные механизмы, предусмотренные существующими правилами. Более того, российская сторона обратилась в ВТО с собственным запросом о консультациях относительно 17 антидемпинговых мер против ряда статей российского импорта, в том числе продукции химической промышленности и металлургии. Эти меры были введены государствами-членами на основе «энергокорректировок», т.е. подсчётов конкурентных преимуществ российского импорта при «заниженных» внутренних ценах на энергию. Против методов таких подсчётов Россия и выступила после того, как другие возможности консультаций с ЕС были исчерпаны. Напомним, что перспективы противодействия антидемпинговым расследованиям ЕС против российских экспортёров послужили сильной мотивацией вступления России в ВТО. Разрешение торговых споров – общепринятая процедура, которая входит в задачи торговой организации, однако политизация торговых разногласий является очередным раздражителем отношений России и ЕС. Так, накануне саммита в Брюсселе член Европейской комиссии по торговле Карл де Гухт неоднократно заявлял о своём разочаровании «непропорциональными и дискриминационными» действиями России в ВТО [1].

В плоскость торговых споров стало возможным перенести и претензии России к Третьему энергопакету ЕС. Требования разделить функции компаний по добыче природного газа и владению распределительными сетями и газопроводами противоречат как ряду соглашений между Россией и ЕС, прежде всего, действующему Соглашению о партнёрстве и сотрудничестве (СПС), так и принципам ВТО: новые договорённости не должны ухудшать условия торговли, оговорённые в предыдущих соглашениях. Между тем положения Третьего энергопакета напрямую затрагивают интересы «Газпрома» при строительстве и эксплуатации «Северного» и «Южного потока». Поэтому мотивацией российской инициативы стали перспективы ухудшения инвестирования в «Газпром» вследствие применения норм энергопакета.

Стоит отметить, что торговые споры происходят на фоне роста поставок российского газа в Европу (по данным на октябрь 2013 г., на 30% больше, чем год назад) [2] и приобретения «Газпромом» в декабре 2013 г. с одобрения Комиссии активов голландской (WINZ и Wintershall) и германской (Wingaz и WIEH) компаний по сбыту и хранению газа. Это способствовало укреплению позиций «Газпрома» как поставщика энергоносителей.

Вполне конструктивным шагом следует считать и создание рабочей группы России–ЕС по «Южному потоку». Она призвана проанализировать технические и правовые аспекты проблем уже начавшегося строительства газопровода, который планируется провести по территории стран ЕС – Греции и Италии на юге, Австрии, Болгарии, Хорватии, Венгрии и Словении, а также Сербии на севере. Группа намеревается найти решение, которое смогло бы сгладить разногласия между Комиссией ЕС и «Газпромом». Это довольно трудная задача, если учитывать, что в основе конфликта интересов лежат все те же правила Третьего энергопакета, на основании которых Комиссия требует от государств-членов пересмотра существующих межправительственных соглашений о поставке российского газа.

Бесконечный безвизовый диалог

Фото: euobserver.com

К концу 2013 г. Россия и ЕС закончили обмен специальными проверочными миссиями по четырём блокам, предусмотренным в документе «Совместные шаги по переходу к безвизовому режиму краткосрочных поездок граждан России и ЕС»: «защищённость документов, включая биометрию», «незаконная миграция, включая реадмиссию», «общественный порядок, безопасность и правовое сотрудничество», «внешние связи». Миссии представили подробные доклады о состоянии дел и практических действиях сторон, а также рекомендации по всем направлениям перечня совместных шагов. Российская сторона неоднократно выражала надежду, что по завершению выполнения предусмотренных документом совместных шагов партнёры смогут приступить к переговорам по соглашению об отмене виз.v

Опубликованный в декабре 2013 г. доклад Европейской комиссии о выполнении Россией перечня совместных шагов по переходу к безвизовому режиму краткосрочных поездок граждан России и ЕС показал, что, вопреки ожиданиям российской стороны, ЕС всё ещё не намерен переходить к переговорам. Между тем доклад демонстрирует огромный объем работы, проведённой по всем направлениям «Совместных шагов…»: обеспечение российских граждан паспортами в соответствии с международными требованиями; выполнение действующих соглашений о реадмиссии и облегчённой визовой процедуре; совершенствование системы предоставления убежища, строительство центров для ищущих убежище и лиц, ожидающих депортации и реадмиссии. В докладе подробно проанализированы новые тенденции в российской политике регулирования легальной, в том числе трудовой миграции, хотя эта сфера не имеет непосредственного отношения к отмене шенгенских виз. Из текста доклада видно, что российские правоохранительные ведомства тесно и результативно взаимодействовали со своими партнёрами из ЕС.

Однако итоговый вывод оказался неутешителен для российских граждан, ожидающих отмены виз: Комиссия сочла, что, несмотря на прогресс в выполнении Россией перечня совместных шагов, необходима дальнейшая работа, чтобы полностью выполнить все предусмотренные документом элементы.

Так, Комиссия несколько раз подчеркнула, что прежде должна ознакомиться со специальными докладами о потенциальном влиянии безвизового режима на регулирование миграционных потоков, безопасность границ и, с другой стороны, о рисках наркотрафика и незаконной торговли оружием для безвизового режима. По каждому блоку «Совместных шагов..» в докладе содержатся претензии и рекомендации по устранению недостатков. Среди них встречаются требования технического характера. Например, Комиссию не устраивают отсутствие в России централизованной базы регистрации граждан и слишком либеральные правила изменения имён и фамилий, что, по её мнению, чревато злоупотреблениями. Были найдены изъяны в программах и практике обучения сотрудников правоохранительных органов и гражданских организаций, предъявлены претензии к системе надзора за безопасностью информации.

Но наряду с практическими рекомендациями были выдвинуты требования политического характера, хотя и привязанные к обеспечению безопасности свободы передвижения. В России, по мнению Комиссии, отсутствует антидискриминационное законодательство, что создаёт угрозу безопасности передвижения лиц нетрадиционной сексуальной ориентации. Закон об «иностранных агентах» также рассматривается как препятствие для безвизового режима и совершения поездок представителями неправительственных организаций. Закон о «резиновых квартирах», ограничивающий регистрацию мигрантов в одном месте, считается попыткой возвращения к прописке, нарушающей свободу передвижения. Очевидно, что «полностью» устранять все претензии Комиссии, совершенствовать законодательство и практику можно бесконечно. Некоторые же рекомендации, особенно политического характера, в принципе неприемлемы для России. В частности, принятие специального антидискриминационного законодательства, помимо соответствующих положений Конституции РФ, не стоит на повестке дня.

Государства и институты ЕС: с кем строить отношения?

Пришло время для строительства Большой Европы. Заявление Специальной рабочей группы проекта «Строительство Большой Европы: необходимые меры до 2030 г.»

Ценностная и правозащитная тематика на уровне отношений Россия – государства-члены ЕС рассматривается параллельно с торгово-экономическими и гуманитарными вопросами. Принцип политической обусловленности не слишком тормозит сотрудничество в целом. Однако принципы внешней политики Евросоюза обязывают его институты – Комиссию, Европейскую службу внешнеполитической деятельности и более всего Европарламент – акцентировать внимание именно на ценностных расхождениях с Россией. В своём выступлении в Европарламенте в ноябре 2012 г. постоянный представитель России при Европейском союзе В. Чижов попытался донести до депутатов позицию России: «…понимание и уважение традиционных ценностей, а они носят… вневременной и внегеографический характер, способствует поощрению и защите прав человека и основных свобод». Эта позиция нашла отражение в резолюции «Поощрение прав человека и основных свобод благодаря более глубокому пониманию традиционных ценностей человечества», которую 27 сентября 2012 г. принял Совет ООН по правам человека. Проект документа внесла Россия, однако страны Евросоюза резолюцию не поддержали. Депутаты Европарламента предпочли не вступать в дискуссию. «Российское правительство не должно использовать концепцию “традиционных ценностей” для оправдания дискриминации меньшинств и нарушения прав человека», – отреагировал Европарламент в своей резолюции о переговорах по новому базовому соглашению России–ЕС.

Несмотря на то, что лидеры государств-членов также связаны идеологическими рамками, они все же в состоянии проводить более гибкую и разумную политику в отношении России, чем институты ЕС. Так, при всей жёсткости позиции германских властей относительно нарушений прав человека в России, большие ожидания в двусторонних отношениях связаны с новыми назначениями в правительстве ФРГ на российском направлении, что способно привести к конструктивному взаимодействию. Означает ли это, что России следует ориентироваться на двусторонние связи с государствами-членами или, в крайнем случае, на межправительственные отношения в Евросоюзе, измеряющиеся расстановкой сил по тому или иному вопросу в Совете ЕС – главном законодательном институте?

В современных исследованиях проблем взаимодействия России и ЕС именно межправительственному компоненту сотрудничества уделено много внимания, тогда как Европарламенту часто отводят несущественную роль, не видя в его действиях возможностей влиять на процесс сотрудничества. Того же мнения зачастую придерживаются и российские политики, игнорирующие решения европейских депутатов. Действительно, резолюции Европарламента носят рекомендательный характер, их можно принять во внимание, но не применять на практике. Например, призыв депутатов учредить европейский «список Магнитского» до сих пор не был услышан Советом.

Однако не стоит недооценивать значение институциональных изменений по Лиссабонскому договору: функции Европарламента расширились гораздо больше по сравнению с другими институтами, и его влияние во внешнеполитической сфере возрастает. Не имея возможности участвовать в переговорах, депутаты придают мало значения практическим договорённостям и компромиссам дипломатов. Их задача – продвигать ценностно-ориентированный внешнеполитический курс даже при обсуждении торгово-экономических вопросов, что они и делают, выступая с жёсткой и часто необъективной критикой российской политики. Это обстоятельство лишает сотрудничество с Европарламентом всякой привлекательности, усиливает соблазн игнорировать его деятельность. Однако в силу институциональной структуры Европейского союза сделать это невозможно. Европарламент – полноправный участник законодательного процесса, без его одобрения международные договоры не принимаются. Например, окончательное решение как по процедуре упрощения выдачи виз, так и по их отмене не может быть принято без Европарламента. Вспомним, что подписанное в 1994 г. СПС только через три года было утверждено Европарламентом.

Что касается отношений со странами ЕС, то для России важно следить за происходящими в Евросоюзе процессами дифференциации, поскольку они могут привести к формированию ядра стран, настроенных на более глубокую интеграцию. Механизм взаимодействия России с продвинутой группой стран пока не разработан, но в скором времени этот вопрос может стать актуальным.

Двусторонние связи с государствами-членами, как бы важны они ни были, должны дополняться взаимоотношениями с институтами ЕС на разных уровнях, включая контакты правительства РФ с Комиссией ЕС и межпарламентское сотрудничество. Прорывные решения в отношениях России и ЕС отложены на будущее в силу как объективных разногласий, так и личностного фактора. Почти год, до ноября 2015 г., России предстоит иметь дело с «уходящими» лидерами ЕС, которые вряд ли настроены на конкретные решения и новые творческие предложения. Прогнозируемое «поправение» состава Европарламента могло бы породить более прагматичный и здравый мейнстрим в ЕС. Хотелось бы надеяться, что новое руководство Евросоюза задумается о наполнении конкретным содержанием проекта общего пространства от Лиссабона до Владивостока, приблизится к пониманию того, что противостояние с Россией и «игра с нулевой суммой» чреваты дестабилизацией евразийского континента. Трудная и кропотливая работа с политиками, заинтересованными в сотрудничестве с Россией, принесёт, в конце концов, свои плоды, хотя проблемы и разногласия не исчезнут. Предстоящие в мае 2014 г. выборы в Европейский парламент и смена руководства Евросоюза могут стать знаменательными событиями не только для ЕС в целом, но и для его отношений с Россией.

1. Bulletin Quotidien Europe, 10.10.2013, № 10939; 22.10.2013, № 10947; 24.01.2014, № 11003.
2. Bulletin Quotidien Europe, 17.10.2013, № 10944.

Источник