Новая стратегия России

Совсем невелики шансы на то, что послекризисный Европейский союз, каким бы он ни стал, превратится в благорасположенное к России образование или тем более будет стремиться построить с ней единое политическое, экономическое и человеческое пространство. Более того, растущая слабость и неуверенность Евросоюза в себе как международном игроке и сближение его с США в рамках вероятной через несколько лет трансатлантической зоны свободной торговли сделают Европу еще более сложным собеседником.

Не случайно все участники ситуационного анализа сошлись во мнении, что по мере нарастания в самом Европейском союзе кризисных тенденций не наблюдается сколько-нибудь заметного снижения наступательного характера действий его бюрократии. Более того, логика выживания институтов ЕС будет диктовать им необходимость доказывать странам-членам свою полезность и незаменимость, постоянно усиливая нажим на внешних партнеров. Такая тенденция надолго останется раздражающим фактором в отношениях не только с Россией, но и с другими важнейшими игроками мировой политики и экономики.

Вместе с тем степень экономической взаимозависимости России и Евросоюза, а также отсутствие весомых объективных причин для повышения уровня конфликтности не позволят скатиться к полноценной напряженности. Даже выход на первый план символических и частных претензий к Москве, соперничество за страны промежуточной периферии и обоюдное ухудшение имиджа не изменят стагнационный тренд на конфронтационный. В этой связи наиболее адекватной реакцией России на новую конфигурацию отношений могло бы стать принятие обновленной стратегии взаимодействия с этим по-прежнему важным, но все более непростым актором. В центре стратегии должно находиться осознание того, что Европа уже не может рассматриваться в качестве универсального ориентира российской внешней и внешнеэкономической политики.

Признание этого будет означать новый взгляд на более чем 300-летнюю парадигму позиционирования России, начало постепенного отхода от восприятия Европы и Запада в целом в качестве наиболее важного и самоценного направления национальной внешней политики – точки отсчета, источника основных угроз, образца и главного центра притяжения. Россия не может и не должна отказываться от своих преимущественно европейских корней. Как не могут и не должны делать этого, например, Соединенные Штаты или Бразилия и другие страны Латинской Америки. Более того, в силу географического положения Россия останется для большинства внешних партнеров, включая государства БРИКС и соседей по Евразии, державой именно европейской, со всеми коннотациями – положительными и отрицательными.

Однако тянущаяся из глубины веков психологическая и отчасти политико-институциональная зависимость от Европы должна быть преодолена. Просто потому, что она становится ограничителем на пути приобретения Россией качества современной глобальной державы. Та же Бразилия, скажем, гордясь своими европейскими истоками и всячески стимулируя связи с Евросоюзом, ведет и воспринимает себя как совершенно независимый и тем более не зависящий от Старого Света субъект международных отношений с собственным мировосприятием.

Интеграционное объединение в Европе, каким бы оно ни было, – не главный партнер и не основной вызов для Москвы. Европа – это спокойный тыл России, которая разворачивается в сторону тех частей света, события в которых представляют реальную угрозу или насущный интерес с точки зрения перспектив взаимодействия. Тем более что задача, решение которой становится ключевой предпосылкой для подъема России, требует именно стратегического разворота на восток – развитие Сибири и Дальнего Востока. Не обратившись к пространствам, граничащим с ее зауральской частью, Россия никогда не сможет превратить колоссальную территорию от Екатеринбурга до Владивостока в полноценную часть современной цивилизации.

Отказ от концептуально закрепленной европейской ориентации вызывает беспокойство немалого числа россиян, которые опасаются, что в этом случае страна скатится к «азиатчине» в худшем значении этого слова, к антидемократическим или откровенно мракобесным принципам организации политической и общественной жизни, утратит внешние стимулы для прогрессивных преобразований. Риск отката в направлении архаических и деструктивных представлений о развитии действительно существует, учитывая богатую традицию подобных попыток в русской истории и наличие мощной интеллектуальной школы такого рода. Однако формальная привязка к Европе и дежурное декларирование приверженности «европейским ценностям», как мы наблюдали на протяжении практически всей постсоветской истории, никоим образом не дает гарантии от процессов ровно противоположного содержания.

Сама по себе идея о том, что для выхода на «торную дорогу» цивилизации нужен внешний «магнит», доброжелательный патронат наставника со стороны, работает (да и то не стопроцентно) только в государствах, готовых полностью подчиниться «руководящей и направляющей силе» европейской интеграции и стать ее частью. Пример Украины наглядно показывает, что такая модель имеет обратный эффект, если страна в силу каких-то причин не может рассчитывать на полноценную интеграцию, но все равно апеллирует к внешним образцам. Это только тормозит процесс становления национальной элиты, подменяя ответственность за свое будущее стремлением переложить ее на «старших партнеров». Любая интеграция возможна, лишь когда решение о ней принимается осознанно и исходя из просчитанных долгосрочных интересов, а не для того чтобы в пожарном порядке заткнуть политико-экономические прорехи или заполнить идейный и моральный вакуум.

Вопрос о вхождении России в ЕС не стоял никогда и не может быть поставлен по объективным причинам, а значит использовать образ Европы как института и юридического объединения для создания образа будущего России бесполезно, если не вредно. С государствами, которые объявляют о своей ориентации на Европу, Евросоюз умеет общаться только при помощи инструментов нормативной экспансии, иной модели он просто не знает. А поскольку Россия не готова и не намерена готовиться к такой форме отношений, для плодотворного взаимодействия ей нужно убедительно позиционировать себя как самостоятельную и самодостаточную в идейном отношении силу.

В свою очередь успешное развитие Россией восточного направления политики, обретение собственных стимулов для модернизации сделает ее намного более интересным партнером и для Европейского союза, возродит интерес, который сегодня явно затухает, а это, в свою очередь, будет способствовать и «европеизации» за счет более глубокого и интенсивного обоюдовыгодного сотрудничества.

Стратегия Европы как надежного тыла диктует необходимость выработки новой политики вовлеченного сдерживания и требует придать политико-правовому и институциональному формату взаимоотношений прагматический характер, нацеленный на конкретные результаты.

В первую очередь России вместе с ее партнерами по евразийской интеграции нужно разработать и осуществить комплекс мер по вовлечению Евросоюза в конструктивное взаимодействие с институтами Таможенного союза и Единого экономического пространства. Надо четко и недвусмысленно поставить перед европейскими визави вопрос о том, что объем обязательств, принятый странами Таможенного союза, уже не допускает исключения органов интеграционного объединения из двусторонних контактов с ЕС. Стоит настаивать на скорейшем установлении прямого диалога по линии Еврокомиссия – Евразийская экономическая комиссия. Возможно, на первых порах привлекая представителей ЕЭК к официальным и рабочим мероприятиям России, Казахстана и Белоруссии с Евросоюзом. В этой связи необходимо четко разграничить предмет компетенций сторон в рамках диалога Россия – ЕС и Европейский союз – Евразийский экономический союз. Также следует рассмотреть вопрос о создании постоянно действующих консультационных и информационных механизмов, обеспечивающих необходимый уровень взаимной прозрачности внутренних (политических и экономических) процессов в Евросоюзе и Едином экономическом пространстве.

Экономическая ситуация в Европе не улучшается, а руководители пока не способны определить убедительную стратегию выхода из кризиса. Поэтому требуется качественно повысить уровень внимания органов российской государственной власти и экспертного сообщества к секторальному анализу экономики стран ЕС и оценке эффективности принимаемых там мер государственного регулирования. Имеет смысл, видимо, поставить перед европейскими партнерами вопрос о необходимости регулярного информирования ими внешних партнеров о реальном состоянии дел в экономике Евросоюза. Также необходимо направить специальные усилия на изучение успехов и неудач интеграционного взаимодействия стран Европы, чтобы извлечь уроки, которые могли бы быть использованы при строительстве Евразийского экономического союза.

Все эти меры не должны, впрочем, негативно сказываться на темпах и глубине диалога Россия – Евросоюз, опорными направлениями которого являются работа над новым базовым соглашением и взаимодействие в энергетике. По первому из этих направлений, где переговоры фактически заморожены с конца 2011 г., следует сохранять приверженность выработанному видению формата соглашения как краткого политического документа и серии дополняемых в будущем секторальных соглашений. Вместе с тем подход к содержанию политического раздела придется скорректировать, исключив из него однозначные указания на приоритетность для России европейского вектора и обозначив Евросоюз, наряду с Китаем, Индией и США, в качестве одного из стратегически важных партнеров.

 

В сфере международной политики и безопасности пора признать, что возможности институтов Европейского союза к диалогу на эти темы пока, к сожалению, ограниченны. Данная сфера пребывает в ЕС в кризисном состоянии, а действия ведущих держав, таких как Великобритания и Франция, которые пытаются (впрочем, довольно безуспешно) самостоятельно повысить свой международный престиж, только ухудшают ситуацию. Потребуется время и на восстановление возможностей Германии лидировать в данной области и выдвигать совместно с Россией инициативы стратегического характера.

Одновременно нужно стремиться к воплощению в жизнь принципов Партнерства для модернизации, на словах провозглашенного в 2010 г., созданию условий для того, чтобы Евросоюз оставался для России источником ресурсов, необходимых для ответа на самые острые вызовы развития. Особое внимание надо уделить налаживанию механизмов привлечения и защиты европейских инвестиций в производственные мощности на территории Сибири и в первую очередь Дальнего Востока, расширение сотрудничества Россия – ЕС в подготовке управленческих кадров для бизнеса и органов государственной власти, в том числе в контексте евразийской интеграции. Также речь может идти о совместных программах привлечения в Россию грамотных специалистов из стран Европейского союза.

В энергетических отношениях России и ЕС особняком стоят два блока. Первый на виду у всех – торговля углеводородами. Именно эта сфера провоцирует страхи Евросоюза по поводу асимметричной зависимости от Москвы. Здесь же сконцентрированы и основные противоречия, связанные с попытками Брюсселя распространить на Россию свое законодательство по либерализации рынков (пресловутый «третий энергетический пакет»). По сути, действия Евросоюза направлены на то, чтобы избавиться от собственных геополитических страхов путем экспорта в Россию своего видения рыночных отношений. При этом Москва тоже рассматривает торговлю углеводородами прежде всего в бизнес-ключе (эффективность использования энергетических рычагов в политических целях на самом деле низка и краткосрочна), однако для нее важно справедливое распределение прибыли, а не тип организации рынков.

Конфликт удастся свести к минимуму лишь выработкой взаимоприемлемой юридической базы отношений в рамках международной организации, где и Россия, и Европейский союз – полноправные участники. Только так получится сдвинуться от примитивного «обмена газа на колбасу» к созданию единого энергетического комплекса. Самый простой шаг – синтезировать Договор к Энергетической хартии (ДЭХ в основном отражает представления Европы) и концепцию глобальной энергетической безопасности, согласованную в ходе российского председательства в «Большой восьмерке» в 2006 году. Шанс для этого представляет текущая модернизация ДЭХ. (О перспективах ДЭХ читайте в следующем номере журнала.) В концептуальном плане стоит напомнить Брюсселю, что конкурентные рынки – не самоцель (как он сейчас проповедует), а одно (и не единственное) средство обеспечить стабильное энергоснабжение по приемлемым ценам.

Второй блок энергетических отношений России и Евросоюза включает «зеленую энергетику», то есть технологии повышения энергоэффективности, сбережения электричества и тепла, а также использования возобновляемых источников энергии (ВИЭ). Находясь вдали от общественного внимания, такое взаимодействие развивается динамичнее, чем торговля углеводородами. Приоритеты, безусловно, не полностью совпадают: ЕС заинтересован прежде всего в ВИЭ, они призваны сократить его зависимость от поставок извне, Россия же делает акцент на повышение энергоэффективности. Но имеющиеся расхождения не влияют на конструктивность диалога по «зеленой энергетике», эта отрасль стимулируется финансово и организационно, тем более что налицо и схожесть законодательства сторон.

Риски, правда, кроются и тут – существует опасность наращивания и без того заметной технологической зависимости России от единой Европы, поскольку именно компании Старого Света продают конструктивные решения и оборудование. Следовательно, вероятно усугубление «колониальных» связей: помимо того что Россия сегодня де-факто меняет природные ресурсы на продукцию машиностроения и бытовые товары, она станет еще и рынком сбыта европейских технологий в «зеленой энергетике». Выходом могли бы оказаться совместные исследования и разработки в области сбережения тепла и электричества, использования ВИЭ, а также размещение производств соответствующего оборудования на российской территории. Это, кстати, вполне укладывается не только в логику модернизации России и соответствующего партнерства Москвы и Брюсселя, но и в курс Европейского союза на новую индустриализацию, провозглашенный в 2012 году.

Два блока энергетических отношений – торговлю углеводородами и «зеленую» повестку – стоит связать. Брюссель не дает (и, по всей видимости, никогда не даст) четкого ответа, готов ли он в будущем покупать дополнительные объемы нефти и природного газа у России, поэтому нет смысла разрабатывать новые месторождения для западных потребителей и прокладывать дорогостоящие трубопроводы с востока на запад. Долгосрочное стратегическое партнерство следует выстраивать в Азии. В случае возникновения спроса со стороны ЕС требуемые объемы природного газа и нефти разумно обеспечить за счет повышения внутренней энергоэффективности, сбережения электричества. Тем более что основные центры потребления углеводородов расположены в европейской, а не азиатской части России.

Следует, видимо, обсудить и ревизию институциональной базы отношений Россия – ЕС, возможно, отказавшись от отдельных изживших себя форматов. Так, в частности, уже давно непонятно, что дает такая форма диалога, как регулярная (тем более два раза в год) встреча на высшем уровне. Этот и ряд других форматов систематизированного взаимодействия могли бы быть с успехом заменены на интенсивные рабочие контакты, допускающие более широкое вовлечение деловых кругов.

* * *

Представленный контур новой стратегии России в отношении Евросоюза не может пока претендовать на полноту и законченность. Эта стратегия, рассматривающая Европу как спокойный тыл и основанная на предлагаемой концепции сдержанного вовлечения, может и должна быть развита и конкретизирована, исходя из национальных интересов в первой четверти XXI века, требований евразийского интеграционного проекта и на основе тщательного анализа тенденций внутреннего развития в самом Европейском союзе. Однако уже сейчас российское экспертное сообщество и органы государственной власти могут признать наступление нового этапа в отношениях Россия – Евросоюз. Этапа, отличительной особенностью которого является смена парадигмы завышенных оптимистических ожиданий на прагматическое взаимодействие.

Данная статья излагает сжатые результаты ситуационного анализа, проведенного Советом по внешней и оборонной политике (СВОП), журналом «Россия в глобальной политике» и Национальным исследовательским университетом – Высшая школа экономики (НИУ ВШЭ) 15 марта 2013 года. В нем приняли участие: Афонцев С.А., д. э. н., заведующий отделом экономической теории Института мировой экономики и международных отношений (ИМЭМО) РАН, профессор МГИМО (У) МИД РФ; Бордачёв Т.В., к.п.н., директор МНО Центра комплексных европейских и международных исследований (ЦКЕМИ), заместитель декана ФМЭиМП НИУ ВШЭ по стратегическому планированию, профессор кафедры мировой политики НИУ ВШЭ; Борко Ю.А., д.э.н., главный научный сотрудник, руководитель Центра европейской документации Института Европы (ИЕ) РАН; Журавлёв А.В., директор по стратегическому планированию и анализу компании TelecomСonsult; Кондратьева Н.Б., к.э.н., доцент кафедры международных экономических организаций и европейской интеграции НИУ ВШЭ; Капырин И.Н., заместитель Постоянного представителя России при Совете Европы; Кузнецов А.И., к.и.н., директор Историко-документального департамента МИД России; Лукьянов Ф.А., глава Совета по внешней и оборонной политике, главный редактор журнала «Россия в глобальной политике»; Полянский Д.А., заместитель директора Первого департамента стран СНГ МИД России; Романова Т.А., к.п.н., профессор им. Жана Монне, заместитель заведующего кафедры европейских исследований факультета международных отношений Санкт-Петербургского государственного университета, доцент кафедры международных экономических организаций и европейской интеграции НИУ ВШЭ; Соколов С.О., директор по связям с органами власти и корпоративным вопросам ООО «Найк»; Солтановский И.Д., к. и. н., директор Департамента общеевропейского сотрудничества МИД России.