Россия и национальные интересы США ("Belfer Center for Science and International Affairs", США)

Почему американцам должно быть не все равно?

Грэм Эллисон (Graham Allison), Роберт Блэкуилл (Robert D. Blackwill), Дмитрий Саймс (Dimitry K. Simes), Пол Сондерс (Paul J. Saunders)

Спустя два десятилетия после развала Советского Союза и возрождения России в роли независимого государства, Москва более не является стратегическим противником Америки. Однако, хотя Россия и не является нашим врагом, другом она тоже не стала. Вашингтону и Москве удалось оставить позади противоборство времен холодной войны, однако они не смогли построить долгосрочные сотруднические отношения. Для продвижения жизненно важных национальных интересов Америки критически важны лучше организованные двусторонние отношения.

Решение премьер-министра Владимира Путина вернуться в следующем году в Кремль в роли российского президента не меняет национальные интересы США применительно к России, да и, если уж на то пошло, национальные интересы России применительно к США. Однако же, риторика России по отношению к Америке и Западу может, как минимум, стать жестче с приходом Путина. В данных обстоятельствах поддержание надлежащей концентрации в американско-российских отношениях, вероятно, потребует особой заботы и решимости со стороны американских политиков.

Этот доклад, результат дискуссий выдающейся рабочей группы бывших высокопоставленных чиновников правительства и офицеров вооруженных сил, крупных предпринимателей и ведущих экспертов, анализирует отношения США и России сквозь призму национальных интересов Америки. В нем утверждается, что Россия – главная страна в продвижении этих национальных интересов, и предлагаются рекомендации по политике США в отношении России на грядущий период.

Мы считаем, что Россия должна стать для Соединенных Штатов главным приоритетом, потому что ее поведение может оказать сильное воздействие на жизненно важные национальные интересы Америки:

- Ядерное оружие
- Нераспространение ядерного оружия
- Противодействие терроризму
- Геополитика, включая регулирование проявления Китая в роли мировой державы
- Афганистан
- Энергетика
- Международная финансовая система, «большая восьмерка» и «большая двадцатка»
- Стратегическая география

Если внимательно изучить эти области интересов, становится очевидно, что предпочтения и действия России влияют на полный спектр жизненно важных национальных интересов США напрямую и в значительной мере.

Политика перезагрузки, начатая администрацией Обамы, способствовала значительным улучшениям в американско-российских отношениях. К сожалению, перезагрузка по-прежнему хрупка, а то, что еще предстоит сделать, наверняка, будет гораздо сложнее, чем то, что было сделано. Дважды до этого, в годы администраций Клинтона и Джорджа У. Буша, США и Россия двигались в направлении новых и отличных от предыдущих отношений, однако оба раза эти усилия буксовали.

В некотором смысле, сложность поддержания улучшений в американско-российских отношениях меньше связана с конкретными разногласиями и больше – с неспособностью покончить с устойчивым взаимным недоверием. Эта подозрительность относительно мотивов второй стороны, на самом деле, может быть более важным препятствием для сотрудничества, чем иногда расходящиеся национальные интересы и ценности.

Внутренняя политика в каждой из стран еще больше усложняет дело. Когда лидеры США и России стремятся изобразить улучшение отношений как важный дипломатический успех, их политические оппоненты, естественно, занимают противоположную позицию.

Говоря в более общих терминах, даже в отсутствие политических разногласий между двумя основными партиями, американские лидеры зачастую способствовали появлению нереалистичных ожиданий по поводу американско-российских отношений и событий в России. Это неизбежно ведет к разочарованию и фрустрации, которые ослабляют способность любой администрации проводить устойчивую политику, идущую на благо национальным интересам США.

Так как интересы и ценности США и России не находятся на одной оси, а их точки зрения и стратегии часто еще больше отдалены друг от друга, в лучшем случае Вашингтону и Москве удастся добиться прогресса в некоторых областях и придется столкнуться с неудачами в других – и эта действительность еще больше подчеркивает важность взаимного доверия.

Наконец, учитывая несовпадения между интересами и властью в США и России, долгосрочное сотрудничество маловероятно, если не сказать невозможно, без решительного руководства дальновидных лидеров в исполнительной и законодательной власти, особенно это касается президента. И даже целенаправленной политики США будет недостаточно, чтобы гарантировать устойчивое сотрудничество, если Россия не станет предпринимать усилий, ведущих к успеху отношений сотрудничества. Проработав с Россией последние двадцать лет, участники этой рабочей группы прекрасно осознают, насколько иногда непростой может быть российская политика и действия Москвы.

Избранные рекомендации из доклада

- Соединенные Штаты должны вступить с Россией во взаимодействие с целью разработать и осуществить совместно подготовленную, конкретную «дорожную карту» с четким графиком , целью которой является достижение самых высоких возможных стандартов безопасности для всех запасов оружия, оружейного плутония и высокообогащенного урана по всему миру.
Соединенные Штаты должны вступить с Россией во взаимодействие, чтобы срежиссировать международный консенсус по поводу того, что в мире больше не будет новых национальных программ по обогащению урана или переработке плутония.

- Соединенные Штаты должны обсудить с Россией новую концепцию стратегической стабильности, отражающую тот факт, что Вашингтон и Москва более не являются врагами, готовыми уничтожить друг друга, а скорее выступают в роли потенциальных партнеров.

- Следующий раунд сокращений американских и российских ядерных арсеналов должен совместить развернутые и неразвернутые ракеты, чтобы снизить «потолок» стратегических боеголовок до 1000 или даже ниже.

- Обсуждая с Россией тактическое ядерное оружие, Соединенные Штаты должны в первую очередь сконцентрировать свои усилия на достижении договоренности по поводу консолидации, прозрачности и процедур проверки, а не на самих сокращениях.

- Соединенные Штаты должны продолжать разворачивать противоракетные системы в Европе и по всему миру в соответствии с реалистичной оценкой существующих и будущих угроз, имеющихся технологий и источников финансирования.

- Соединенные Штаты должны быть готовы начать реальный и содержательный диалог сначала со своими союзниками по НАТО, а потом и с Россией, по поводу новой всеохватной системы европейской безопасности, в рамках которой у России появится значимый голос и которая будет включать в себя эффективный механизм быстрого реагирования для предотвращения, пресечения и разрешения конфликтов.

- Принимая крупные решения по международной политике, Соединенные Штаты должны задумываться о том, не дадут ли действия США повод для консолидации российско-китайского сотрудничества за счет более глобальных целей США.

- Если это кажется реалистичным, достижение основных целей США в отношении России должно иметь приоритет над расширением НАТО такими способами, которые могут подорвать сотрудничество по главным приоритетам США.

- Соединенные Штаты должны повысить приоритет американско-российского энергетического диалога и сконцентрировать свое внимание на устранении препятствий для двусторонних инвестиций, торговли и исследований.

- Соединенные Штаты должны оказать давление на Россию с целью улучшить условия для инвестиций в энергетической отрасли и в российской экономике в целом, и дать Москве понять, что дурное обращение с американскими и западными компаниями вредит инвестиционному климату и международному имиджу России и является препятствием для улучшения отношений с Соединенными Штатами.

- Соединенные Штаты должны укрепить совместный с Россией потенциал по сбору и анализу разведданных относительно террористических угроз, включая угрозы ядерного, биологического и обычного терроризма по отношению к двум странам и их союзникам.
Соединенные Штаты должны стремиться привести в соответствие списки американского и российского правительств, перечисляющие террористические организации, подпадающие под действие санкций.

- Соединенные Штаты должны взаимодействовать с Россией в области давления на Пакистан, чтобы тот прекратил предоставлять убежище и поддержку группировкам, воюющим в Афганистане, и в поощрении дипломатического разрешения афганско-пакистанских разногласий.

- Соединенные Штаты должны интенсифицировать обсуждение завершающей фазы операции в Афганистане с российским правительством, включая переговоры между военными.

- Соединенные Штаты и Россия должны быстро завершить американско-российские переговоры по вступлению России в ВТО.

- Соединенные Штаты должны действовать вместе с Европейским Союзом, чтобы принудить Россию к серьезным переговорам с Грузией относительно грузинско-российского соглашения по ВТО, одновременно призывая Грузию ограничить переговоры вопросами, лежащими в рамках ВТО.

- Конгресс США должен отменить в отношении России поправку Джексона-Вэника и разработать новое законодательство относительно российской коррупции и нарушения прав человека.

- Рассматривая законопроект имени Сергея Магнитского, Конгресс США должен сконцентрироваться на предотвращении крупномасштабной коррупции и крупных нарушений прав человека в России, определив тех, кто несет за это ответственность, и применив к ним уместные санкции, одновременно гарантируя отправление правосудия для обвиняемых, предоставляя хорошие меры предосторожности против злоупотреблений и оставляя исполнительной власти достаточно места для маневра.

- Соединенные Штаты должны возобновить усилия по подписанию двустороннего инвестиционного договора, переговоры по которому прошли в середине 1990-х, чтобы рассеять некоторые из главных опасений, с которыми американские инвесторы сталкиваются в России, и дать им право регресса в случае национализации инвестиций американских компаний в России или других действий, равносильных национализации.

- Когда Россия нарушает свои международные обязательства или свои собственные законы, Соединенные Штаты должны выражать свою озабоченность, одновременно избегая покровительственного тона. Лидеры США также должны избегать видимости поддержки внутренних действий России, конфликтующих с основными американскими ценностями и международными обязательствами России.

- Соединенные Штаты должны признать и принять, что демократические изменения в самой России, скорее всего, будут проходить постепенно и необязательно приведут к демократии в американском стиле.

- Соединенные Штаты должны поддерживать усилия Россия в области демократических и рыночных реформ, когда такие реформы происходят, но должны избегать шагов, которые с большой вероятностью будут рассматриваться как вмешательство во внутреннюю политику России, так как часто подобные шаги являются контрпродуктивными.

Учитывая, что на кону стоят жизненно важные американские интересы, а влияние Вашингтона на медленную демократическую трансформацию России ограничено, Соединенные Штаты не должны позволить продвижению демократии стать доминантой своего подхода к России.

Последствия провала

Точно так же, как Соединенные Штаты должны ожидать, что Россия адаптирует многие из своих стратегий для достижения успешных сотруднических отношений, Вашингтон должен признать, что Москва вряд ли будет поддерживать политические цели США, если американско-российские отношения значительно ухудшатся. В результате, неспособность установить постоянные рабочие отношения с Россией обойдется Соединенным Штатам довольно дорого. С практической точки зрения, даже застопорившиеся отношения могут оказаться проблематичными. И Соединенные Штаты, и Россия мотивированы на улучшение отношений в первую очередь на основании надежд на то, к чему могут привести укрепившиеся отношения. Если перспектива реализации этих надежд окажется слишком далекой, точно не известно, хватит ли того, чтобы было достигнуто на этот момент, чтобы помешать нашим значимым остающимся разногласиям уничтожить американско-российские отношения.

Работая с Россией в более тесной связке, власти США должны тщательно взвешивать не только американские национальные интересы, но и издержки и выгоды неспособности укрепить сотрудничество, не забывая о способности Москвы пакостить в ряде областей и по ряду вопросов, представляющих жизненно важные национальные интересы Вашингтона. По нашему обдуманному мнению, выбор очевиден: Соединенные Штаты должны стремиться к устойчивым сотрудническим отношениям с Россией для продвижения жизненно важных американских национальных интересов, но должны делать это без каких-либо иллюзий относительно как периодических неоимперских амбиций Москвы, так и темпов демократических перемен в России.

Оригинал публикации: Russia and US national interests: Why should Americans care?