К юбилейной сессии Генассамблеи ООН – скептический взгляд из Вашингтона на перспективы идеи, которая казалась весьма многообещающей в начале года.
В условиях растущей военной напряжённости между великими державами в Восточной Азии, Центральной Европе и на Ближнем Востоке президент России Владимир Путин и другие лидеры предложили провести саммит пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН – Великобритании, Китая, Соединённых Штатов, Франции, России, чтобы найти способ двигаться вперёд. Хотя снижение эскалации и избежание прямого вооружённого конфликта, безусловно, желательно, саммит «пятёрки» вряд ли предложит действенные решения. Хуже того, у США пока нет собственных идей по управлению международным порядком, который разваливается.
Январский призыв Путина провести саммит «пятёрки», как и идентичное предложение президента Франции Эммануэля Макрона только подчеркнули продолжающуюся гражданскую войну в Ливии. В прессе вскоре появились предположения, что Путин может попытаться совместить саммит с масштабным военным парадом в Москве, запланированным на май по случаю 75-летия победы союзников в Европе, на который российский руководитель пригласил многих мировых лидеров. По мере приближения парада, перенесённого на июнь из-за пандемии, Путин изложил амбициозные цели саммита «пятёрки» в статье для The National Interest, включая разработку общих принципов, обсуждение того, как поддерживать и укреплять мир, безопасность, а также управление глобальной экономикой. В статье Путин пишет, что лидеры остальных четырёх стран согласились на встречу. По данным официального информационного агентства ТАСС, министр иностранных дел Сергей Лавров в августе заявил, что «в настоящее время мы работаем над аспектами предстоящего мероприятия. Точной даты пока нет». В соответствии с тем, что МИД России назвал «российско-китайским стратегическим партнёрством», Лавров и его китайский коллега, как сообщается, координируют действия при подготовке к саммиту.
Если эти пять стран согласуют дату анонсированного события (чему может помешать либо COVID-19, либо международная политика), насыщенная повестка, предложенная Путиным, столкнётся с рядом проблем, включая глубокие разногласия по конкретным международным проблемам, низкое взаимное доверие и кризис международных институтов, которые всё больше и больше становятся непригодными для управления глобальным миром и безопасностью. Вдобавок ко всему, сам Путин едва ли находится в том положении, когда он может организовать нечто со столь далеко идущим целями и потенциально масштабными последствиями.
Вашингтон и Москва разошлись в том, что касается архитектуры безопасности Европы уже более двух десятилетий назад. Их противоположные позиции проявились в спорах вокруг конфликтов в Боснии и Косово в 1990-е гг., из-за западных решений по расширению НАТО, российского противодействия этому расширению, интервенции России в Грузию в 2008 г., захвата Крыма в 2014 г. и продолжающегося военного вмешательства на Востоке Украины. Соединённые Штаты и Россия также очень по-разному понимали, как обеспечить стабильность на Ближнем Востоке, особенно это касалось войны США в Ираке в 2003 г., авиаударов Соединённых Штатов и НАТО по Ливии в 2011 г., которые способствовали усугублению гражданской войны в Сирии и привели к вмешательству России в 2015 г. для предотвращения падения режима президента Башара Асада. Разногласия между Соединёнными Штатами и Китаем не столь остры, но тоже многочисленны, включая напряжённость вокруг статуса Гонконга и Тайваня, морских территориальных претензий Китая и развёртывания американских систем противоракетной обороны в Восточной Азии.
Недоверие усугубляет все эти разногласия и становится повседневной чертой в отношениях Америки с двумя её главными соперниками – Китаем и Россией. Соединённые Штаты опасаются китайского телекоммуникационного оборудования или приложений для смартфонов и тем более не верят целям Пекина в западной части Тихого океана. Что касается России, то многие западные официальные лица и наблюдатели уже давно стремятся избежать «новой Ялты» – договорённости с Москвой, которая намеренно, по умолчанию или наивности позволит России утвердить свою сферу влияния, как это случилось на Ялтинской конференции в феврале 1945 г. между Рузвельтом, Черчиллем и Сталиным. Это не позволяет отделить путинскую идею саммита от целей России в Центральной Европе. Недавнее заявление российского президента о том, что его правительство может направить сотрудников силовых органов в Белоруссию для помощи президенту Александру Лукашенко в сдерживании протестов после выборов, вызвало серьёзные опасения относительно целей Путина там.
Последняя проблема как раз связана с Советом Безопасности ООН. Предлагая саммит «пятёрки», а не встречу какого-то другого собрания мировых лидеров, российский президент сослался на их роль постоянных членов Совбеза и историю ООН как на институциональную попытку управлять международными конфликтами таким образом, чтобы предотвращать войну и поддерживать мир. Как стало очевидным за последние два десятилетия, Совбез действует настолько эффективно, насколько ему позволяют пять постоянных членов. Если они расходятся во мнениях – в последние годы, возможно, наиболее явно из-за гражданской войны в Сирии, но и из-за ядерных программ Ирана и Северной Кореи – Совет Безопасности парализован. Совбез изо всех сил пытался решить эти вопросы, поскольку у одного или нескольких членов «пятёрки» на кону стояли важные интересы. Однако когда один или несколько членов «пятёрки» – стороны в споре, проблемы в работе СБ становятся чрезвычайно сложными.
Стабильный международный порядок – с ООН, аналогичным международным институтом или же без них – возможен только в том случае, если основные игроки международной системы в целом готовы жить в соответствии с набором согласованных принципов и правил. Но сегодня Соединённые Штаты и их союзники настаивают на том, что Пекин и Москва нарушают принятые принципы и правила, а КНР и Россия говорят почти то же самое о внешней политике США после окончания холодной войны.
Более того, даже по мере процесса развития мирового порядка определение «основных игроков» меняется. Страны «пятёрки» играют свои роли в Совете Безопасности (и в путинском предложении), потому что они были ключевыми участниками (в разной и спорной степени) в разгроме держав оси во Второй мировой войне.
Сегодняшний мир выглядит кардинально иначе как внутри «пятёрки», так и с точки зрения глобального распределения власти и богатства.
Это, например, уже способствовало растущему авторитету «Большой двадцатки» и является ещё одним поводом подвергнуть сомнению усилия по пересмотру мирового порядка посредством группы пяти стран, занявших свои места за столом переговоров 75 лет назад. Глобальная эволюция – одна из причин того, что многие предложения по реформированию Совбеза сосредоточены на новых ролях Бразилии и Индии как крупных стран с большой и растущей экономикой.
Порядки и институты не могут бесконечно действовать без регулярной адаптации к реальности – будь то между государствами или внутри них. Разрыв между институтами и реальностью неизбежно ведёт к возникновению напряжённости и в итоге – конфликта, поскольку некоторые приходят к заключению, что заслуживают большего, а другие этому сопротивляются. Устранение таких пробелов никогда не бывает лёгким; этот процесс по своей сути требует изменения институтов для перераспределения власти, причём некоторые выигрывают, а некоторые проигрывают. Со временем сделать это становится всё труднее, если разрыв между институтами и реальностью увеличивается, поскольку необходимые изменения становятся более дорогостоящими для бенефициаров существующих механизмов. В конце концов, обычно, реальность побеждает, разрушая институты, что часто обходится дороже всего тем, кто больше всех выигрывал от старого порядка.
В результате успех или провал любых усилий по реформированию, пересмотру или обновлению международного порядка будет в наибольшей степени зависеть от Америки и её лидеров, что само по себе ставит президента России в чрезвычайно слабое положение по организации и руководству процессом. По сути, предложенный Путиным проект может увенчаться успехом только в том случае, если Соединённые Штаты будут его контролировать и им руководить. Но на фоне нынешних острых разногласий в Штатах это предложение не выглядит самым удачным. Тем не менее идея Путина о саммите «пятёрки» должна вызывать у американцев гораздо меньшее беспокойство, чем отсутствие у собственного правительства и истеблишмента альтернативных идей для управления развивающейся глобальной системой.