Выборы 2016 года показали, насколько уязвимы США к дезинформации, кибератакам и попыткам иностранных держав подорвать демократический процесс в стране. Иностранные группы стремились вмешаться беспрецедентным образом в президентскую гонку, в том числе проводя манипуляции в социальных сетях и идя на прямые контакты с предвыборным штабом Дональда Трампа. Четыре года спустя граждане США намного лучше понимают, что иностранные правительства и организации стремятся подорвать политическую систему США, пишут Кейси Мишель и Бен Фриман в статье, вышедшей 3 сентября в Foreign Affairs.
Законодатели предложили ряд реформ, направленных на предотвращение иностранного вмешательства, в том числе путем закрытия лазеек в финансировании избирательных кампаний и недопущения взаимодействия организаций гражданского общества с подпадающими под санкции иностранными лицами. Многие из этих предложений получили широкую поддержку, отчасти из-за опасений по поводу безопасности предстоящих президентских выборов.
Однако инициаторы одного пакета реформ пошли еще дальше, чем все остальные меры, о которых говорилось до сих пор. При этом мало кто обратил на этот проект внимание, несмотря на масштабы последствий его принятия. Бывший вице-президент Джо Байден пообещал запретить любое иностранное лоббирование в США. Это смелое предложение отражает то, насколько серьезно Байден и его советники относятся к угрозе иностранного вмешательства в американскую политику. Но такая радикальная мера может вызвать больше проблем, чем решить. Вместо этого администрация Байдена должна сосредоточиться на реформировании и совершенствовании существующих правил, чтобы защитить демократию США от разлагающего влияния иностранных денег.
Запрет Байдена
Так, Байден призвал к принятию такой меры, которую не применяла ни одна другая западная демократия. Байден объявил, что в случае своей победы в президентской гонке он немедленно запретит американцам лоббировать интересы иностранных держав. И лоббистам, и специалистам по связям с общественностью больше не будет позволено продвигать интересы иностранных правительств и организаций перед законодателями или широкой американской общественностью. Байден взял на себя очевидно главную роль в этом вопросе. Помимо него, единственным известным политиком, который недавно настаивал на принятии аналогичного закона, была сенатор-демократ от Массачусетса Элизабет Уоррен, которая во время праймериз пообещала запретить гражданам США лоббировать интересы любых иностранных организаций. (Излишне говорить, что ни Трамп, ни кто-либо из его союзников не предлагали никаких аналогичных мер).
Должностные лица в значительной степени не обращали внимание на иностранное лоббирование с момента принятия Закона о регистрации иностранных агентов (FARA) 1938 года. FARA требует, чтобы граждане США, которые оказывают услуги лоббирования, связей с общественностью или консультирования «иностранным субъектам», в том числе правительствам, компаниям и отдельным лицам, регистрировались и раскрывали информацию о своей деятельности Министерству юстиции США. Однако до 2016 года официальные лица не особенно следили за четкостью выполнения FARA: за последние 50 лет было возбуждено за его нарушение лишь несколько уголовных дел. Когда официальные лица действительно решали обеспечить соблюдение закона, они применили его целенаправленно к отдельным лицам, включая таких видных фигур, как афроамериканский общественный деятель, панафриканист, социолог, историк и писатель Уильям Эдуард Бёркхардт Дюбуа.
Как отметил один ученый, деятельность Министерства юстиции в области применения этого закона носила «прискорбный» характер. Однако президентская кампания Трампа 2016 года вдохнула новую жизнь в FARA. Несколько членов предвыборного штаба Трампа были уличены в нарушении положений этого закона, требующего регистрации для работы от имени иностранных организаций. Так, председатель избирательной кампании Пол Манафорт и его заместитель Рик Гейтс помогали продвигать интересы автократических украинских политиков. Бывший советник по национальной безопасности Майкл Флинн тайно работал на службе у правительства Турции. Все трое не раскрыли эту информацию должным образом.
С 2016 года количество регистраций в FARA резко возросло. Министерство юстиции выделило новые ресурсы для расследований, связанных с FARA, при этом потребовав, чтобы новые организации, в том числе агентства, финансируемые иностранными «клептократическими диктатурами», такими как российские медиаорганизации RT и Sputnik, регистрировались в качестве иностранных агентов. Американские СМИ также проявляют больший интерес к скандалам, которые могут выйти на поверхность в связи с FARA.
Например, в части того, как расположенные на Украине организации финансировали поиск бывшим мэром Нью-Йорка Руди Джулиани информации на Байдена, а также незарегистрированную работу на иностранные организации бывшего исполняющего обязанности директора национальной разведки Трампа — Ричарда Гренелла, который, не зарегистрировавшись в качестве иностранного агента, писал лестные статьи о молдавском олигархе, ставшем потом политиком.
Пристальное внимание к предвыборной кампании Трампа в 2016 году и его администрации вдохнуло новые силы в FARA, по которому за предыдущие десятилетия было вынесено лишь несколько успешных приговоров. FARA больше не является забытым и часто игнорируемым элементом реформ эпохи Нового курса президента Франклина Рузвельта. Спустя восемь десятилетий после принятия FARA этот закон, наконец, стоит той бумаги, на которой он был написан.
Попытки починить то, что не сломано
Более эффективное исполнение FARA в последние годы должно убедить Байдена, который может стать президентом США, пересмотреть свое обещание запретить любое иностранное лоббирование. Вместо этого ему следует отрегулировать действующие правила, провести столь необходимые реформы и мобилизовать весь вес и ресурсы администрации, которая серьезно относится к угрозам иностранного вмешательства.
Если американским лоббистам и политтехнологам будет запрещено работать от имени иностранных режимов, возникает ряд сложных вопросов. Лоббирование остается одним из конституционных прав, закрепленных в Первой поправке, благодаря чему граждане США имеют право свободно подавать петиции своему правительству независимо от темы. Независимо от того, насколько отвратительны их клиенты — будь то «клептократические диктатуры» в Экваториальной Гвинее, России или Таджикистане, — граждане США по-прежнему пользуются широкой конституционной защитой, на которую противники запрета будут ссылаться в борьбе с любыми новыми ограничениями. Короче говоря, любые действия по запрещению прямого лоббирования в пользу иностранных правительств, скорее всего, будут сочтены неконституционными.
Законодателям также необходимо будет определить, на кого именно будет распространяться такой запрет. Предлагаемая Байденом мера специально нацелена на правительства и иностранных политиков. По его словам, если «иностранное правительство хочет поделиться своими взглядами с Соединенными Штатами или повлиять на их принятие решений, оно должно сделать это через обычные дипломатические каналы». Но будет ли такой запрет применяться ко всем зарегистрированным в рамках FARA организациям, финансируемым иностранными правительствами? То есть станет ли такой шаг поводом для запрета зарубежных «пропагандистских» агентств, таких как RT и Sputnik? Подобный запрет средств массовой информации подорвет защиту свободы слова в США и создаст опасный прецедент для будущих администраций.
Также легко думать, что иностранные правительства, пытаясь повлиять на политику США, полагаются исключительно на лоббистов. Неправительственные деятели, включая постсоветских олигархов, ставших причиной недавнего скандала с импичментом Трампа, в течение многих лет действовали в Соединенных Штатах в качестве, по сути, доверенных лиц иностранных правительств. Предложение Байдена конкретно не запрещает лоббистам или специалистам по связям с общественностью США работать с такими фигурами. Напротив, оно может истощить ресурсы, которые в противном случае могли бы быть направлены на расследование и выявление этих олигархических отношений. Будущие администрации могут рассматривать запрет Байдена как простую панацею, фактически позволяющую иностранным олигархам продолжать действовать в качестве посредников «злобных, враждебных» правительств за рубежом.
И официальные лица США должны быть готовы к глобальным последствиям такого масштабного запрета. Венгрия, Россия и другие страны «цинично манипулировали прецедентом» FARA, чтобы ввести в действие собственные законы об «иностранных агентах», специально нацеленные на подрыв групп развития гражданского общества, «продвигающих демократические реформы». Полный запрет, к сожалению, стал бы прекрасным предлогом для этих «автократий и диктатур» наконец поставить крест на любой группе, которую можно связать с иностранным финансированием, включая давно существующие американские организации, пытающиеся остановить нарастающую волну авторитаризма во многих частях мира.
Скромные изменения
К счастью, уже имеется несколько предложений по реформе, которые сохранят лучшие аспекты FARA и не повлекут за собой рисков, описанных выше. Первый из них заключается в выделении ресурсов и определении приоритетов: следующая администрация должна сделать так, чтобы министерство юстиции было полностью укомплектовано персоналом, способным расследовать нарушения FARA и быть готовым расследовать деятельность таких фигур, как Джулиани и Гренелл, невзирая ни на какие их связи с предыдущими администрациями.
Администрация Байдена могла бы принять законодательные меры, запрещающие всем нынешним и бывшим правительственным чиновникам и членам Конгресса работать в качестве лоббистов для иностранных организаций в течение значительного периода времени, — возможно, десяти лет, как указывалось в предыдущих предложениях Конгресса. Такой шаг стал бы развитием прецедента введения ограничений на лоббирование со стороны бывших чиновников. Им был начат долгий процесс прекращения тенденции, когда бывшие законодатели наживаются на иностранной щедрости после ухода с должности.
Соединенным Штатам также пора потребовать от своей индустрии лоббирования и связей с общественностью провести комплексную проверку своих клиентов. Подобно продавцам искусства, аукционным домам и многим инвестиционным фирмам, лоббистские организации в течение многих лет извлекали выгоду из отсутствия серьезных законов о борьбе с отмыванием денег. Иными словами, они могут беспрепятственно работать с клиентами, независимо от источника их дохода.
К счастью, существует прецедент правового режима, обязывающего эти отрасли проводить комплексную проверку своих клиентов. Законодатели принудительно провели реформы по борьбе с отмыванием денег в банках США после терактов 11 сентября 2001 года, прямо запретив банкам обрабатывать доходы от иностранной коррупции и вынудив их создавать внутренние системы борьбы с отмыванием денег. Эти требования могут быть переработаны в рамках более широких усилий по борьбе с клептократией, таких как запрет анонимных подставных компаний и публикация имен иностранных чиновников, которым запрещен въезд в США из-за коррупции.
Помимо них, следовало бы провести реформы, нацеленные на юридический сектор и сектор недвижимости, которые играют ключевую роль в отмывании грязных иностранных денег в США. Правительству также следует рассмотреть возможность проверки иностранных пожертвований аналитическим центрам, которые за последние несколько лет составили более $174 млн, причем значительные суммы напрямую связаны с диктаторскими режимами в Саудовской Аравии, Объединенных Арабских Эмиратах и Катаре. Каждая из этих стран надеется повлиять на внешнюю политику США.
Для проведения этих реформ потребуются отдельные усилия и определенный политический капитал. Тем не менее они нанесут удар по иностранному влиянию в Вашингтоне. «Будущая» администрация Байдена должна избегать ловушек потенциально запрета лоббирования, который может оказаться неконституционным, и всех проблем, которые могут возникнуть как внутри страны, так и за рубежом в случае его введения. Вместо этого ему следует обновить FARA с целью очистить весь сектор иностранного лоббирования и предотвратить превращение Соединенных Штатов в убежище для незаконных средств и продажи влияния.