На протяжении четырех десятилетий сменяющие друг друга республиканская и демократическая администрации не хотели отвечать на вопрос, встанут ли США на защиту Тайваня в случае китайской военной операции против острова. Благодаря сознательной двусмысленности в этом вопросе удалось остановить Китай, который не уверен в том, что Вашингтон останется в стороне, от попытки силового «воссоединения» Тайваня с материком. В то же время из-за этой политики Тайвань, чье руководство было также не до конца уверено в безоговорочной поддержке США, не смог провозгласить свою независимость — шаг, который стал бы причиной кризиса по обе стороны пролива, пишут Ричард Хаасс и Дэвид Сакс в статье, вышедшей 2 сентября в Foreign Affairs.
Однако политика, известная как стратегическая двусмысленность, исчерпала себя. Двусмысленность вряд ли остановит всё более напористый Китай, чей военный потенциал увеличивается с каждым годом. Пришло время Вашингтону начать проводить политику стратегической ясности: такую, в рамках которой будет недвусмысленно заявлено, что США ответят на любое применение силы Китаем против Тайваня.
Вашингтон может изменить свой подход таким образом, который не будет идти вразрез с поддерживаемый им политикой одного Китая и сведет к минимуму риски для американо-китайских отношений. Действительно, такой шаг укрепил бы американо-китайские отношения в долгосрочной перспективе за счет укрепления режима сдерживания КНР и снижения рисков вооруженного конфликта в Тайваньском проливе — наиболее вероятном месте столкновения между США и Китаем.
Двусмысленность выполнила свою задачу
Когда Вашингтон разорвал отношения с Тайванем — точнее, с Китайской Республикой — в 1979 году и отказался от договора о взаимной обороне с островом, Конгресс принял Закон о взаимоотношениях с Тайванем (TRA), в котором четко указывалось, что США сохраняют особые обязательства перед островом. В TRA подчеркивалось, что США будут «считать любые действия по определению будущего Тайваня иными средствами, кроме мирных, в том числе бойкотами или эмбарго, угрозой миру и безопасности в западной части Тихого океана и серьезным поводом для беспокойства». В нём также говорилось, что Вашингтон сохранит за собой возможность прийти на защиту Тайваня и предоставлять острову оружие, необходимое для обеспечения его безопасности. Однако важно отметить, что в законе не указывалось, что США действительно встанут на защиту Тайваня.
Американская двусмысленность сыграла свою роль, удержав КНР от нападения на Тайвань: Пекин никогда не был уверен в том, какой именно будет реакция США на его вторжение на остров. Китай прежде всего стремился сохранить мирную внешнюю среду, в условиях которой он мог бы сосредоточиться на своем экономическом развитии. Более того, даже если США предпочитали не вступать в бой напрямую, они предоставили тайваньским военным достаточно современное оборудование, благодаря которому военные КНР оказались бы не в состоянии одержать победу на Тайванем из-за своего плохого оснащения. Неверная оценка ситуации поставила бы под угрозу экономическое развитие Китая и правление Коммунистической партии Китая (КПК).
Неоднозначность позиции Вашингтона оказала не менее важное, но часто недооцененное влияние на Тайвань: ему нельзя было гарантировать помощь США в случае спровоцированного Тайбэем, провозгласившим свою независимость, нападения Китая. Так, Тайвань уже проверил то, на что готов пойти их союзник, например, в начале 2000-х годов во время правления Чэнь Шуйбяня. Тогда США дали ясно понять, что Тайвань не может рассчитывать на всё, что пожелает, а также не может действовать безнаказанно. Благодаря стратегии двусмысленности тогда этой пороховой бочке взорваться не дали.
Пользы от двусмысленности всё меньше
Однако продолжение этой стратегии двусмысленности не сохранит мир в Тайваньском проливе в течение следующих четырех десятилетий. Слишком много факторов, благодаря которым прежде этот подход мог считать разумным, коренным образом изменились. Теперь у Китая есть возможность поставить под угрозу интересы США и будущее Тайваня. Расходы Китая на оборону в 15 раз превышают расходы Тайваня, и большая их часть была потрачена на решение тайваньского вопроса. Китайские же стратеги сосредоточены на том, как помешать США успешно вмешаться в конфронтацию на стороне Тайваня.
Прошли те времена, когда Тайвань мог купить себе более мощное оружие, чем было у Китая, теперь же КНР обладает оборудованием, сравнимым со всем, что острову могут поставить США. Больше нет гарантий того, что США смогут одержать победу в тайваньском конфликте, а тенденции продолжают сдвигаться в пользу Китая. Если Вашингтон не выделит значительные ресурсы на подготовку к конфликту в Тайваньском проливе, у него мало шансов предотвратить то, что станет свершившимся фактом. Ждать, пока Китай предпримет те или иные шаги в отношении Тайваня, и так и не решить, идти ли на вмешательство в эти процессы, — значит готовить катастрофу.
При председателе Си Цзиньпине Китай стал всё более настойчиво отстаивать свои интересы. Китайский лидер однажды пообещал президенту США Бараку Обаме, что Пекин не будет идти на милитаризацию Южно-Китайского моря, но в последние годы как раз это и произошло. Страна пошла на лишение свободы «не менее одного миллиона представителей уйгурского меньшинства». Китай пошел на открытое противостояние с Индией из-за спорной границы двух стран. Он стал активнее проводить военные учения в Тайваньском проливе и активизировал усилия по международной изоляции острова. Не менее тревожным для Тайбэя является то, что за последний год Китай лишил Гонконг почти всей его автономии.
В свете этих тенденций следует отнестись серьезно к цели Китая получить контроль над Тайванем, если потребуется, силой. По некоторой информации, китайский лидер намерен совместить амбиции с новыми средствами, имеющимися в его распоряжении, для реализации своей «китайской мечты» и принудительного «воссоединения» Тайваня с Китаем, возможно, уже в 2021 году. Нельзя исключать возможность того, что Тайвань может стать следующим Гонконгом.
Более того, удержание Тайваня от провозглашения независимости больше не является причиной для беспокойства США. Тайвань понимает, что Вашингтон не поддерживает его независимость. Лидер Тайваня Цай Инвэнь — член Демократической прогрессивной партии (ДПП), выступающей за независимость, — проводит осторожную политику в выборе курса в отношениях с Китаем — в тесной консультации с США — и тщательно избегает шагов, которые могут стать неприемлемыми для Пекина.
Жители острова прагматичны и понимают, что стремление к независимости, которое спровоцирует Китай, не в интересах Тайваня. Поэтому скорейшее стремление к независимости поддерживают менее десяти процентов жителей, а большинство предпочитают сохранять статус-кво, а не идти на риск вооруженного конфликта.
Наконец, хотя кто-то, возможно, сомневался, стоит ли защищать Тайвань, который к 1979 году был автократическим режимом, где царило военное положение, с тех пор остров превратился в крепкую демократию с регулярной мирной передачей власти. Тайвань стал первым в Азии местом, где легализовали однополые браки. Более того, считается, что пресса на острове пользуется наибольшей свободой в регионе.
В Тайване самый высокий процент женщин-законодателей в Азии — почти вдвое больше, чем в США. Приняв решительные и крайне эффективные меры по борьбе с пандемией COVID-19, Тайбэй продемонстрировал свои огромные возможности в области глобального здравоохранения и щедрость, помогая странам, которые нуждались в его помощи. Тайвань — жизненно важный партнер Вашингтона по большому числу глобальных проблем, поэтому защищать с трудом завоеванные Тайванем достижения — в интересах Вашингтона.
Тем не менее за эти четыре десятилетия неизменным осталось одно: насильственный захват Тайваня Китаем по-прежнему противоречит интересам Вашингтона. Если США не отреагируют на такое применение силы Пекина, региональные союзники Белого дома, такие как Япония и Южная Корея, сделают вывод, что на страну нельзя положиться и что она уходит из региона. Затем эти азиатские союзники либо пойдут на поводу у Китая, что приведет к коллапсу заключенных США альянсов и нарушению баланса сил, либо будут стремится к созданию ядерного оружия в попытке стать стратегически самостоятельными. Любой сценарий значительно повысит риск войны в регионе, который имеет центральное значение для мировой экономики и в котором проживает большинство людей на планете.
Между тем демократия и свободы Тайваня, население которого составляет 24 млн человек, будут подавлены. Китай возьмет под свой контроль динамичную высокотехнологичную экономику острова. И китайские вооруженные силы больше не будут скованы в пределах первой цепи островов: вместо этого его военно-морской флот будет иметь возможность проецировать мощь Китая на западную часть Тихого океана.
Пришло время недвусмысленности
Тот факт, что Соединенные Штаты, Китай и Тайвань поддерживали мир в Тайваньском проливе в течение 40 лет, избегая острых противоречий, является одним из величайших послевоенных внешнеполитических достижений Соединенных Штатов. Это свидетельство искусной политики Генри Киссинджера и многих его преемников, которые понимали, что решение этого вопроса на условиях, приемлемых для всех сторон, было недостижимо. Но теперь вряд ли с помощью стратегии двусмысленности удастся сохранить статус-кво.
Чтобы защитить свои достижения и продолжать сдерживать китайский авантюризм, США должны занять позицию стратегической ясности, недвусмысленно заявив, что они ответят на любое применение силы Китаем против Тайваня. С помощью такого подхода удалось бы снизить вероятность того, что Китай неправильно оценит ситуацию. Именно это является наиболее вероятным катализатором войны в Тайваньском проливе.
Изменение политики США особенно необходимо с учетом того, что президент Дональд Трамп посеял семена сомнений в том, придут ли США на помощь своим друзьям и союзникам. Он поставил под сомнение ценность НАТО и отказался от поддержки курдских партнеров Вашингтона. Он сокращает присутствие войск США в Германии, угрожая сделать то же самое в Южной Корее, подписал соглашение с «Талибаном» (организация, деятельность которой запрещена в РФ), которое является не чем иным, как прикрытием для вывода войск США из Афганистана. Си Цзиньпину было бы несложно сделать вывод о том, что Вашингтон не пойдет на защиту Тайваня. Иными словами, США необходимо восстановить структуру сдерживания: лучший способ сделать это — объявить политику стратегической ясности.
Белый дом мог бы сформулировать эту новую политику в заявлении президента и сопровождающем его указе, в котором подтверждалась бы поддержка США их политики единого Китая, но и недвусмысленно заявлялось бы, что США отреагируют в случае китайского вооруженного нападения на Тайвань. В заявлении должно быть ясно указано, что Соединенные Штаты не поддерживают независимость Тайваня, тем самым удерживая Тайвань от попыток извлечь выгоду из новой американской политики. Важно отметить, что TRA, который является важнейшим элементом поддерживаемой Вашингтоном политики одного Китая, предполагает нормализацию отношений с Пекином на «условии того, что будущее Тайваня будет определяться мирными средствами». Таким образом, заявление о том, что Соединенные Штаты не потерпят нападения Китая на Тайвань, согласуется с политикой одного Китая.
Стратегическая ясность не повлечет за собой признание Соединенными Штатами Тайбэя или обновления их отношений с Тайванем, а также не будет включать договор о взаимной обороне или какой-либо подписанный документ с Тайванем. Такие шаги подтолкнули бы китайского лидера к определенным шагам. Напротив, это заявление было бы односторонним обязательством США, и оно ясно показало бы, что основы политики США останутся неизменными: Вашингтон не будет по-прежнему занимать позицию по окончательным контурам урегулирования разногласий между Пекином и Тайбэем, настаивая только на том, что любое такое решение должно приниматься мирно и согласованно. Короче говоря, цели американской политики останутся прежними — что изменится, так это средства.
Самого по себе заявления недостаточно. Соединенные Штаты должны сочетать его с конкретными шагами, способствующими сдерживанию КНР. Белому дому следует разместить в регионе дополнительные военно-воздушные и военно-морские силы, удвоить усилия по рассредоточению этих сил, чтобы усложнить китайское планирование, и сделать подготовку к непредвиденному развитию событий на Тайване приоритетом для министерства обороны. Соединенным Штатам следует проконсультироваться с Японией и Южной Кореей, чтобы узнать, какие типы помощи эти союзники смогут предложить в случае чрезвычайной ситуации на Тайване.
Коммунистическая партия Китая во многом черпает свою легитимность из своей способности обеспечивать устойчивый экономический рост. Поэтому США должны ясно дать понять, что применение силы против Тайваня поставит под угрозу дальнейший экономический рост Китая. Конгресс должен принять закон, который наложит серьезные санкции на Китай в случае нападения на Тайвань. США должны скоординировать действия со своими азиатскими и европейскими союзниками, чтобы они послали Пекину аналогичные сигналы.
В то же время Соединенные Штаты должны работать с Тайванем, чтобы помочь ему сохранить целостность своей демократии перед лицом китайского принуждения. Они должен помочь Тайваню в обеспечении безопасности выборов и киберзащиты, а также изучить соглашение о свободной торговле с островом, чтобы обеспечить его экономическую жизнеспособность.
Некоторые, несомненно, будут противиться изменению нынешнего курса, утверждая, что такой шаг может вызвать кризис, привести к разрыву отношений США с Китаем или и тому, и другому. Но Соединенные Штаты могут снизить вероятность разрыва отношений, поддерживая политику одного Китая и повторяя, что Вашингтон не занимает никакой позиции по существу каких-либо договоренностей между Китаем и Тайванем, если они будут достигнуты мирным путем и при условии взаимного согласия народов. Рекомендуемое здесь изменение политики не исключает возможности разрешения разногласий между двумя сторонами пролива.
Си Цзиньпин принял меры против Гонконга довольно быстро, но если Вашингтон четко заявит о готовности ответить на вооруженное нападение на Тайвань — и предпримет шаги, чтобы сделать это правдоподобным, — китайский лидер дважды подумает, прежде чем форсировать тайваньский вопрос и вступить в конфронтацию с США. Прежде всего, глава КНР мотивирован желанием сохранить доминирование КПК в политической системе страны. Неудачная попытка «воссоединить» Тайвань с Китаем поставит это господство под угрозу, поэтому Си Цзиньпин вряд ли пойдет на этот риск. Таким образом, усиление структуры сдерживания поможет предотвратить кризис по обе стороны пролива и укрепит китайско-американские отношения, снизив вероятность войны.
Те, кто утверждает, что эта новая политика расширяет дополнительные обязательства США в то время, когда страна уже чрезмерно истощила свои силы, не должны обманывать себя: союзники Вашингтона в Азии уже ожидают, что США встанут на защиту Тайваня. Решение не делать этого поставило бы под угрозу эти союзы. Проблема в том, что в настоящее время существует пропасть, отделяющая то, что от Белого дома ожидают, от его декларативной политики и способности вмешиваться на стороне Тайваня. Стратегическая ясность приводит американскую политику в соответствие с ожиданиями союзников США и установит курс на сокращение разрыва между обязательствами и возможностями.
Вместо этого нынешняя администрация решила символически обновить американо-тайваньские отношения и поставить под сомнение политику одного Китая — обе позиции чреваты конфликтом, поскольку КНР больше всего беспокоит то, что Тайвань будет стремиться к признанию своей независимости. Стратегическая ясность, напротив, позволила бы отказаться от таких символических шагов в пользу политики, которая сосредоточена исключительно на восстановлении структуры сдерживания. Лучший способ гарантировать, что Соединенным Штатам не нужно будет защищать Тайвань, — это дать понять Китаю, что Вашингтон готов сделать это. То, что происходит или не происходит в Тайваньском проливе, вполне может решить будущее Азии.