Изменения в организации работы местного самоуправления являются важнейшей составляющей предложенных Владимиром Путиным поправок к Основному закону – и тем, что касается абсолютно всех и каждого, потому что затронут самый близкий к людям уровень власти.
К реформе местного самоуправления (МСУ) страна шла долгие годы – а Владимир Путин всегда рассматривал вопрос сопряжения работы всех уровней власти как один из самых важных. «Местная власть должна быть устроена так, чтобы граждане могли дотянуться до нее рукой», – говорил он еще шесть лет назад.
А в последние несколько месяцев президент все настойчивей возвращался к этой теме. Так, еще в октябре, на встрече с тогдашним премьером Дмитрием Медведевым, он отметил, что там, где «должно возникать эффективное взаимодействие между государственным уровнем управления и муниципальным», регулярно «происходят сбои»:
«На этом стыке у нас постоянно происходят какие-то сложности, поскольку уровень государственного управления – и федеральный, и региональный – часто или делает вид, что его это не касается, или касается во вторую-третью очередь, а муниципальный уровень все время ссылается на отсутствие необходимых ресурсов и компетенций… Я понимаю, что здесь есть сложности, заложенные еще в Основном законе, но нам нужно обязательно отрегулировать это взаимодействие».
В ноябре, уже на заседании президентского Совета по русскому языку, Путин снова вернулся к теме разрыва между уровнями власти:
«У нас по Конституции, к сожалению, муниципальный уровень власти отделен от государства.
Мы взяли на себя обязательства международные, но как-то уж больно рьяно начали их исполнять и такую норму заложили в Основной закон страны.
На практике это означает, что первичный уровень здравоохранения, в том числе на селе, оказался фактически отрезанным от областного, краевого и федерального. То же самое абсолютно в образовании происходит».
А за неделю до Нового года, на встрече с руководством палат парламента Путин сказал, что нужно подумать о том, как «отрегулировать взаимоотношения между муниципальными органами власти, государственными органами власти, имея в виду, что должна быть создана единая система публичной власти, … конечно, не ущемляя интересов и прав муниципальных образований».
После всей этой подготовки было неудивительно, что в президентском послании 15 января среди предложенных Путиным поправок к Конституции содержались и те, что касаются местного самоуправления:
«Вы знаете, к каким проблемам в образовании, здравоохранении, да и в других сферах приводит разрыв между государственным и муниципальным уровнями власти. И такая разделенность, запутанность полномочий прежде всего отрицательно сказывается на людях.
Предусмотренные законодательством общие для всех граждан права, возможности и гарантии в разных регионах и муниципалитетах обеспечиваются по-разному. Это несправедливо по отношению к человеку и несет прямую угрозу нашему обществу и целостности страны.
Считаю необходимым закрепить в Конституции принципы единой системы публичной власти, выстроить эффективное взаимодействие между государственными и муниципальными органами. При этом полномочия и реальные возможности местного самоуправления – самого близкого к людям уровня власти – могут и должны быть расширены и укреплены».
Сам термин «публичная власть» впервые в дискуссии о местном самоуправлении использовал еще в 2018 году глава Конституционного суда Валерий Зорькин – тогда он написал, что МСУ по сути «является «нижним этажом» публичной власти». Это понятие и использовал сейчас Владимир Путин. Теперь статью 132 Конституции предложено дополнить вот такой частью:
«Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».
То есть в России наконец-то появится единая система власти – потому что пока МСУ является полностью самостоятельной властью. Как гласит статья 12 (она относится к первой главе Основного закона, которая не будет правиться – для ее изменения нужен созыв Конституционного собрания), «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
То есть они юридически совершенно отделены от государственной власти – в которую входят и федеральная, и региональная. Это одна из главных проблем Конституции 1993 года. Тогда, ликвидировав единую и вертикально выстроенную систему Советов, существовавшую в СССР, решили не просто разделить, но и сделать самостоятельными уровни власти.
Став в 2000 году президентом, Путин начал восстанавливать вертикаль власти, разваленную и приватизированную в 90-е – и сразу же столкнулся и с проблемой МСУ. Проблема была не только в том, что местные власти были коррумпированны. Восстановление управляемости страной упиралось в конституционно закрепленную самостоятельность местного самоуправления.
Самостоятельность звучит прекрасно – только до той поры, когда выясняется, что она работает на карман коррумпированных чиновников и депутатов, на борьбу с злоупотреблениями которых федеральной власти приходится затрачивать массу времени и ресурсов.
И все равно юридически оставаться в той же точке – МСУ независимо и неподотчетно никому, кроме избирателей. Но парадокс в том, что им-то как раз нет никакого дела до того, что их мэр и депутаты такие независимые – люди вообще воспринимают всю власть, как единое целое. От Москвы до самых до окраин – всё это начальство и чиновники, независимо от того федеральный министр или районный депутат, губернатор или глава поселковой администрации, президент или мэр. Власти должны работать слаженно и эффективно – а уж как там они распределяют между собой полномочия, это дело для людей десятое.
Потому что ни в одной важной для всех сфере – медицине, образовании, транспорте и дорогах, инфраструктуре – людей не волнует, какой именно уровень власти за что отвечает. Их волнует результат – качество управления, качество реформ. Конечно, можно разделить (как и было сделано) ответственность за то же образование на три уровня – федеральный, региональный и муниципальный, но тут же выяснится, что у одного губернатора нет денег на повышение зарплат учителям, а у этого мэра – на ремонт школ. Приходится выделять бюджетные субсидии, перераспределять деньги из федерального центра. Понятно, что он и так все время этим занимается, но необходимо же и спрашивать за исполнение. А с этим проблемы – все очень самостоятельные. Так что приходится постоянно подключать правоохранительные органы.
А ведь все граждане России равны – и должны иметь одинаковый доступ к тем услугам и благам, которые предоставляет государство (в первую очередь – здравоохранение и образование). Вне зависимости от того, где они проживают – в столице или деревне. Сейчас этого нет.
Это не значит, что нужно ликвидировать местное самоуправление – наоборот, его нужно усилить, причем как полномочиями, так и финансами (через перераспределение налогов). Но сделать это можно только в том случае, когда оно является частью единого государственного механизма, единой вертикали власти, той самой единой системы публичной власти. Двойной контроль – со стороны избирателей и со стороны органов государственной власти – должен сделать местное самоуправление ответственнее и сильнее.
И позволит призвать на службу в них десятки, сотни тысяч новых людей – знающих местные проблемы и желающих их решать. Главный наш кадровый голод – как раз на этом, самом близком к людям уровне. Тут требуется огромное количество компетентных и неравнодушных людей – которые захотят идти в депутаты и главы районных администраций, понимая, что у них есть полномочия и возможности для того, чтобы служить своей малой Родине.