В марте 2016 года, вскоре после того как Соединенные Штаты приостановили действие санкций в отношении Ирана в связи с его ядерной программой, тогдашний министр финансов США Джек Лью выступил с речью, в которой рассказал о тех уроках, которые усвоила администрация Барака Обамы. Санкции, по его словам, «стали мощной силой в обеспечении четких и скоординированных внешнеполитических целей, но Соединенные Штаты должны использовать их «исключительно для устранения значительных угроз национальной безопасности». Он предостерег, что злоупотребление этим инструментом приведет к снижению его эффективности.

Логика министра была проста: санкции работают, поскольку ограничивают контакты их объекта с гражданами США и американскими финансовыми институтами, вплоть до полной изоляции от крупнейшей экономики мира и важнейшего финансового центра планеты. Если Вашингтон станет использовать это оружие без достаточных оснований, предположил он, это может подтолкнуть страны, против которых введены санкции, искать других партнеров, кроме Америки, что подорвет сдерживающий эффект санкций.

Как исполнительная, так и законодательная ветви власти в Соединенных Штатах, похоже, игнорируют эти предостережения Лью. С тех пор Соединенные Штаты вновь наложили всеобъемлющие санкции на Иран. Ограничения на валютные операции и торговлю запасными частями для самолетов и автомобилям вступают в силу 6 августа. Кроме того, Вашингтон расширил санкции против России и Венесуэлы, а также проводил компанию максимального экономического давления против Северной Кореи. Сразу после противоречивого саммита в Хельсинки между Дональдом Трампом и Владимиром Путиным, двухпартийная группа сенаторов представила новый законопроект об ужесточении санкций в отношении Москвы. Чтобы наказать Турцию за содержание под стражей американского пастора Эндрю Брансона, администрация ввела санкции против турецких чиновников за нарушение прав человека.

В последнее время Америка не только все чаще вводит санкции против самых разных стран, организаций и лиц, но также предусматривает все более экстремальные меры и обращает все меньше внимания на их недостатки. При наиболее эффективном применении, санкции являются результатом многосторонних международных усилий по решению четко сформулированных общих проблем глобальной безопасности. Теперь же они превращаются в резкую демонстрацию одностороннего недовольства Соединенных Штатов и часто используются для продвижения внутренних партийных приоритетов. Это крайне неосторожный подход, который может привести к нейтрализации эффективности таких мощных инструментов как санкции.

В прошлом официальные лица в Вашингтоне тесно сотрудничали с союзниками и международными организациями в целях разработки и реализации единой политики в отношении режимов санкций. Например, в 2014  году Соединенные Штаты и Европейский союз активно сотрудничали, чтобы минимизировать побочные издержки, которые антироссийские санкции, введенные в наказание за вмешательство Москвы в украинский кризис, могли повлечь для их собственных экономик. Такая международная сплоченность не просто защищает нормы или альянсы – она дает санкциям их  реальную силу. Когда Соединенные Штаты сотрудничали с партнерами по поводу нефтяных санкций в отношении Тегерана в 2012 году, они в результате почти вдвое сократили иранский экспорт нефти и в конечном итоге помогли заставить Тегеран сесть за стол переговоров.

Нынешняя волна односторонних санкций со стороны Америки ставит под угрозу ее давние отношения с союзниками. Когда администрация Трампа вышла из соглашения с Ираном, Европейский Союз ответил возобновлением закона, запрещающего европейским компаниям подчиняться некоторым американским санкциям. В результате Соединенные Штаты не просто потеряли давнего и близкого партнера – им пришлось отменить свою собственную программу. Сегодня, пытаясь добиться от крупных торговых партнеров Ирана, таких как Китай и Индия, соблюдения новых антииранских санкций, Соединенные Штаты остаются увязшими в трансатлантической схватке по принципу  «зуб за зуб».

Еще одна серьезная проблема, связанная с  нынешним использованием санкций,  заключается в том, что Америка рассматривает их не как средство достижения цели, а как самоцель. Санкции предназначены для того, чтобы побудить противников сесть за стол переговоров, и, достигнув своей цели, они должны быть немедленно отменены. Попытки решать любые внешнеполитические проблемы с помощью санкций делают их все более жесткими и затрудняют механизм отмены. В то время как лица, определяющие политику страны, прежде формулировали четкие условия, соблюдение которых влекло освобождение той или иной страны от санкций, теперь американское руководство беспорядочно наслаивает одни санкции на другие при каждом новом предполагаемом нарушении.

Рассмотрим для примера санкции США в отношении России за ее действия на Украине. Эти меры вступили в силу в 2014 году. Но год спустя администрация и Конгресс США связали освобождение от санкций с соблюдением Москвой минских договоренностей, дорожной карты мирного урегулирования, в которой изложены его этапы, включая прекращение огня, отвод тяжелых вооружений от линии соприкосновения, а также реинтеграцию сепаратистских регионов. По мере нарастания напряженности в отношениях с Кремлем, цели санкций, похоже, менялись в сторону расширения. Когда администрация Трампа вводила санкции в отношении крупных российских олигархов в апреле 2018 года, Министерство финансов добавило к изначальным требованиям по Украине подробный список жалоб, включая российскую поддержку режима Башара аль-Асада в Сирии, вмешательство в выборы, а также противозаконную деятельность в виртуальном пространстве.

Хотя все эти действия России, безусловно, заслуживали ответного удара от Соединенных Штатов, принятые меры привели к распылению усилий и утере ясности задач миссии. Санкции работают лучше всего, когда узконаправленные меры увязаны с четкими требованиями. Именно такой подход с наибольшей вероятностью приводит к практическим результатам.

Новое испытание для санкционной политики Вашингтона предлагает Турция. До сих пор администрация выдвигала вполне определенную цель: освобождение Брансона. Сможет ли она придерживаться этого подхода до конца и отменить санкции сразу после того, как цель будет достигнута? Или поддастся импульсу, созданному санкциями, и обозначит новые цели, такие как противодействие нарастающему авторитаризму президента Турции Реджепа Тайипа Эрдогана?

Прежний опыт трудно назвать обнадеживающим. Постоянно расширяя свои требования, Соединенные Штаты, вероятно, создали впечатление, что их политика не продиктована доброй волей, и что вместо того, чтобы стремиться к дипломатическому урегулированию, Вашингтон пытается просто наказать «провинившихся». Выдвинутые госсекретарем США  Майком Помпео 12 пунктов условий восстановления отношений с Тегераном привязывают такое количество новых целей к каждой программе санкций, будто целью является сделать эти меры абсолютно бесполезными в качестве инструментов разрешения конфликта.

Внутренняя политика США также наносит ущерб политике санкций. Конгресс склонен видеть в этих мерах способ захвата контроля над внешней политикой, который по закону принадлежит исполнительной власти. Как демократы, так и  республиканцы в Конгрессе использовали санкции против России, чтобы набрать баллы в своей борьбе против президента (причем, у каждой партии имеются для этого собственные причины).

Теперь демократы, похоже, используют тот же метод в отношении санкций против Северной Кореи. Так, например, после саммита в Сингапуре с лидером Северной Кореи Ким Чен Ыном они приняли меры, предусмотрев, чтобы ослабление санкций зависело от голосования в Сенате. Это условие касается любой сделки между Трампом и Ким Чен Ыном, и кажется, что оно имеет целью связать президенту руки и выставить его слабым.

Чем сложнее механизм отмены санкций, тем больше шансов, что они превратятся в укоренившуюся политику. Если страны и компании начнут рассматривать те или иные пакеты санкций как новое нормальное положение, они могут внести в свое законодательство и практику постоянные коррективы, которые снизят эффективность санкций. Возможно, они даже начнут воспринимать санкции против России или Ирана скорее как постоянное  неудобство, чем средство урегулирования острого кризиса. Например, столкнувшись с американскими санкциями, французский энергетический гигант Total использовал китайское финансирование для своего российского завода по сжижению природного газа, тем самым уклонившись от американских ограничений. В будущем компания Total, вероятно, будет меньше пугаться угрозы санкций со стороны Вашингтона.

Поскольку американские санкции превратились в барьер для широких сфер экономической активности, они способствуют формированию партнерств по расчету.  Так, например, Россия и Венесуэла, находясь под обстрелом санкций, укрепили свои инвестиционные связи. По слухам, Москва даже помогла Каракасу создать собственную криптовалюту с целью уклонения от санкций. Если Конгресс ограничит способность администрации Трампа заключить сделку с Пхеньяном, Китай скорее всего увеличит объем торговли с Северной Кореей, поскольку эти санкции будут выглядеть не столько тактическими мерами, сколько долгосрочной политикой.

Все больше стран и компаний начнут действовать по примеру Total, чтобы обойти санкции США. Уклоняясь от карательных мер Вашингтона, они найдут в Пекине весьма заинтересованных партнеров. В некоторых случаях, обходные маневры могут даже привести к созданию коалиций между странами, попавшими под американские санкции. В этом случае возникнут целые экосистемы санкционированных стран и компаний, которые свободно действуют, смирившись со своим статусом и полностью его игнорируя.

Эффективность политики санкций США в конечном итоге будет зависеть от того, сумеют ли структуры, принимающие решения, осознать  необходимость  более разумного и ответственного подхода. Однако, сомнительно, что у них найдется для этого политическая воля.