Европейский союз и спор США — Германия
Мнения насчет проекта «Северный поток» в ЕС разделились уже в 2015 году, а последние события вокруг проекта лишь углубили существующие разногласия. Страны, выступающие в его поддержку (в первую очередь Германия, но также Австрия, Франция и Голландия), видят в нем коммерческий проект и считают укрепление газовых связей между ЕС и Россией инструментом, который поможет наладить взаимодействие и установить нормальные политические отношения с Москвой.
В свою очередь, критики проекта (Польша, страны Балтии, Словакия, Дания, а в последнее время и Великобритания) полагают, что строительство газопровода не только угрожает интересам этих государств (связанным с их газовыми рынками, диверсификацией источников поставок, ценами, транзитом), но и станет угрозой для общеевропейской энергетической безопасности. Такую же позицию занимает сосед Евросоюза — Украина. Она заинтересована в блокировании проекта, поскольку новый газопровод лишит ее роли, которую она играла в транзите российского газа в Европу.
Государства, которые относятся к «Северному потоку — 2» негативно, считают что российская инициатива не позволит членам ЕС продолжать конструктивное и опирающееся на доверие сотрудничество, в том числе в газовом секторе. Против проекта выступает также Еврокомиссия, усматривая в нем потенциальные риски для безопасности поставок, развития конкуренции и интеграции на европейском газовом рынке, а также указывая на остающиеся вопросы юридического свойства и то, что газопровод уже вызвал политические споры между членами ЕС.
В конце 2017 года, стремясь выработать четкий правовой режим функционирования газопровода и распространить на него нормы европейского права, Еврокомиссия попросила членов Евросоюза предоставить ей мандат, позволяющий вести с Россией переговоры по «Северному потоку — 2», кроме того, она предложила внести поправки в Газовую директиву ЕС 2009 года. Протест против таких шагов выразил целый ряд членов ЕС, в том числе Германия, которая способствовала приостановке работ над внесением поправок в Директиву и фактически усомнилась в том, что Еврокомиссия правомочна заниматься темой газопровода.
Оживленный европейский спор на тему «Северного потока — 2» разворачивается на фоне действий Вашингтона, связанных с российской инвестицией, что дополнительно обостряет антагонизм между членами ЕС. Одни считают вмешательств США практически единственным шансом на блокирование газопровода, другие обвиняют американцев в том, что те беззастенчиво продвигают собственные экспортные интересы (чаще всего такой аргумент выдвигают немцы и европейские концерны, принимающие участие в проекте). Обратим внимание: те, кто называют «Северный поток — 2», которым занимается государственный концерн «Газпром», исключительно коммерческим проектом, одновременно обвиняют американцев в политизации газовых отношений и продвижении собственного СПГ, не замечая, что в американском газовом секторе преобладают частные компании.
В Брюсселе заметили и оценили то, что Германия сменила риторику в отношении российского газопровода. Еврокомиссия предложила Берлину присоединиться к трехсторонним переговорам ЕС — Россия — Украина, чтобы выработать условия сохранения транзита газа через украинскую территорию после 2019 года, когда подойдет к концу действие транзитного договора, а также обсудить в этом формате спорные вопросы, связанные с «Северным потоком».
Таким образом, Германия может стать первым государством ЕС, получившим шанс стать участником переговорного процесса, формированием которого с 2014 года занимается Еврокомиссия, и взять на себя часть ответственность за выработанные в его рамках решения. Однако пока нет никакой официальной информации о том, какая роль предназначалась бы Берлину на таких переговорах. Не вполне ясно также то, в какой мере изменилась позиция Германии по поводу стремления Еврокомиссии выработать четкий правовой режим для «Северного потока — 2».
Россия и напряженность вокруг «Северного потока»
Российские власти и Газпром не обращают внимания на политическое давление со стороны США и демонстрируют решимость в претворении своего проекта в жизнь. Об этом свидетельствуют конкретные шаги российского стороны (строительство очередных участков сухопутной инфраструктуры, получение новых разрешений на прокладку морской части газопровода и так далее), а также политическая активность Москвы и Газпрома (например, празднование 50-й годовщины подписания первого контракта на поставку газа в Австрию).
В качестве аргумента в пользу необходимости запуска нового газопровода Россия использует факт постоянного увеличения объемов газа, поставляемого европейским покупателям по первой ветке «Северного потока», а также в целом — экспорта российского газа в Европу (в основном в Германию, Австрию и Голландию). Москва считает возражения американцев против новой инвестиции и перспективу увеличения объема экспорта сжиженного газа из США на европейский континент шагами, призванными пошатнуть позицию Газпрома в ЕС. Президент Путин, представители правительства России и руководства российского концерна с 2015 года подчеркивают, что они готовы сохранить транзит через территорию Украины и вести переговоры на эту тему. Они, однако, делают оговорку, что российская сторона пойдет лишь на такое соглашение, которое она сочтет рентабельным.
В связи с тем, что при строительстве как «Северного потока — 2», так и «Турецкого потока», по всей видимости, возникнут задержки, а правовой режим функционирования этих газопроводов остается неизвестным (частично они пройдут по территории ЕС), в 2019 году, когда договор с Киевом утратит силу, Россия продолжит нуждаться в доступе к украинским транзитным мощностям. Это повысит вероятность появления нового контракта и достижения компромисса, однако, ничуть не снизит шансы на создание газопровода «Северный поток — 2», то есть на реализацию одной из важнейших стратегических целей внешней энергетической политики Кремля.
Геополитические игры вокруг российской инвестиции выгодны Москве. Задуманный Россией проект не только рассорил членов ЕС, но и стал источником напряженности в трансатлантических отношениях. Каким окажется окончательный исход спора на тему «Северного потока» для России, зависит в первую очередь от шагов США. Если Вашингтон будет выражать свой протест исключительно на политико-дипломатическом уровне и только угрожать введением санкций против задействованных в проекте компаний, остановить инвестицию он не сможет.
Москва рассчитывает на то, что немецкое руководство не только не откажется от поддержки ее проекта, но и предпримет дипломатические шаги в его защиту на площадке ЕС. Кроме того, она надеется, что такие односторонние инициативы Вашингтона, как отказ от ядерного соглашения с Ираном или нарастающий конфликт на фоне введения США ввозных пошлин на сталь и алюминий, будут способствовать антиамериканской консолидации в Европе и за ее пределами. Шанс на блокирование «Северного потока — 2» появится, только если американцы введут санкции непосредственно против этого проекта.
Выводы
«Северный поток — 2» стал одним из важнейших факторов, оказывающих влияние на трансатлантические отношения и контакты между членами ЕС. Кризис трансатлантического сотрудничества, нарастающие разногласия между Берлином и Вашингтоном, все более жесткие действия США и стремление Германии добиться реализации проекта свидетельствуют о том, что напряженность будет лишь усиливаться. Немецкая позиция по вопросу «Северного потока — 2» и действия администрации Трампа ставят Евросоюз в сложное положение, усугубляя внутренние противоречия и расхождение интересов.
Ключевое значения для будущего российского проекта будет иметь то, решит ли Берлин под давлением США отказаться от его политической поддержки. Если он это сделает, у Европы появится шанс выработать общий подход к этой инвестиции и хотя бы частично сгладить напряженность, возникшую в отношениях с Вашингтоном. Это, в свою очередь, осложнит строительство газопровода и наложит отпечаток на отношения Германии и ЕС с Россией.
Более серьезные последствия возымел бы переход США от угроз к действиям и введение санкций против компаний из ЕС, занимающихся российским проектом. Это наверняка заблокирует его реализацию. Европейским концернам, ведущим деятельность на глобальном уровне (в частности, компаниям «Шелл» (Shell) и «Энжи» (Engie)) придется уйти из него, даже если свои гарантии дадут Германия и Евросоюз. При этом американские санкции наверняка приведут к тому, что Европа займет более жесткую позицию и задумается об ответных мерах, которые углубят трансатлантические разногласия.
Приложение 1. Реализация проекта «Северный поток — 2»
А. Успехи
В России создана инфраструктура для запуска «Северного потока — 2». 18 января 2017 года согласно графику Газпром завершил строительство газопровода «Бованенково — Ухта-2». В 2018 году раньше намеченного срока планируется закончить отрезки газопровода «Ухта —Торжок-2» и «Грязовец — Усть-Луга» (оттуда газ будет подаваться в морскую магистраль). Россияне получили разрешения на строительство в Германии, Финляндии и Швеции. Полный комплект разрешений в России Газпром получит в ближайшие месяцы. Пять европейских компаний («Юнипер» (Uniper), «Винтерсхалл» (Wintershall), «Энжи» (Engie), «Шелл» (Shell) и австрийский концерн ОМФ (OMV)) продолжают поддерживать и финансировать проект. Политическую поддержку он получает со стороны Германии и Австрии, а Франция и Голландия относятся к нему положительно.
С 2015 года «Северный поток — 2» стал темой переговоров между представителями российских властей и лидеров европейских стран, компании из которых участвуют в проекте. Москва предприняла также дипломатическое наступление против стран, которые относились к инвестиции скептически. Газпром подчеркивает ее стратегическое значение и напоминает об этом на встречах с западноевропейскими партнерами и на международных отраслевых мероприятиях.
Б. Проблемы
Претензии польского Управления защиты конкуренции и потребителей не позволили Газпрому создать консорциум с европейскими концернами, а это замедлило выработку механизма финансирования проекта. Принятый вариант предполагает, что все финансовое бремя ляжет на Газпром — единственного акционера компании «Норд Стрим — 2 АГ» (Nord Stream — 2 AG). Соглашения с европейскими фирмами, заключенные в 2017 году, предусматривают, что те будут оказывать финансовую поддержку, выделяя кредиты. Газпрому пришлось увеличить свой вклад в проект с 102,4 миллиардов рублей (2017 год) до 114,5 миллиардов рублей (2018 год), кроме того он планирует привлечь 417 миллиардов рублей в рамках программы заимствований на инвестиционные цели. Это почти треть его инвестиционного бюджета.
Несмотря на звучавшие заявления, до сих пор не заключены контракты на строительство морского отрезка газопровода. В декабре 2016 года было подписано лишь соглашение о намерениях со швейцарской компанией «Олсиз Груп» (Allseas Group), ни одна новая компания к проекту не подключилась.
В июне 2017 года Еврокомиссия, стремясь распространить на «Северный поток — 2» нормы европейского права, запустила процесс получения мандата на ведение переговоров с Россией, нацеленных на выработку международного соглашения по правовому режиму функционирования нового газопровода. В ноябре 2017 года она выступила с инициативой внесения поправок в Газовую директиву, эту идею поддержал Европарламент.
30 ноября 2017 года Дания внесла поправки к закону о континентальном шельфе, касающиеся выдачи министерством климата и энергетики разрешений на прокладку трубопроводов и кабелей в датских территориальных водах. С 1 января 2018 года такое разрешение можно будет выдать лишь в том случае, если инвестиция не противоречит внешнеполитическим интересам Дании.
Польское Управление защиты конкуренции и потребителей (УЗКиП) в мае 2018 года начало антимонопольное расследование в отношении компаний, принимающих участие в проекте «Северный поток — 2». Как предполагает ведомство, подписанные в апреле 2017 года соглашения о его финансировании были попыткой обойти ограничения, связанные с претензиями, которые УЗКиП сформулировало в июле 2016 года.
В свою очередь, немецкая и финская природоохранные организации в мае 2018 обжаловали в своих странах выданные Газпрому разрешения на строительство и использование газопровода.
Приложение 2. Позиция России в отношении транзита через территорию Украины
Ключевым фактором во время обсуждения какого-либо нового транзитного соглашения с Украиной будут реальные потребности российской стороны. Из официальных высказываний представителей Газпрома следует, что максимальный объем транзита, в котором заинтересован концерн — это 10 — 15 миллиардов кубометров в год. Однако вполне возможно, что он будет вынужден согласиться на больший объем (40 или более миллиардов кубометров) и среднесрочный, а не краткосрочный контракт. Существует вероятность, что Газпром не сможет использовать 100% мощности газопровода «Северный поток — 2». Каким будет правовой режим функционирования его морского отрезка пока не ясно, но согласно существующей сейчас интерпретации европейского законодательства на инфраструктуру, находящуюся в территориальных водах Германии и Дании, распространяется принцип доступа третьих сторон. Это означает, что Газпром получит доступ лишь к части мощностей своего газопровода (27,5 миллиардов кубометров). При этом процедура исключения газопровода из-под действия законодательства ЕС — это долгий процесс, который может растянуться на несколько лет.
Если в эксплуатацию будет введена одна ветка газопровода «Турецкий поток», а объем экспорта российского газа в Европу останется прежним, Газпрому придется направлять через территорию Украины примерно 50 миллиардов кубометров газа в год. В таком случае концерн будет заинтересован в заключении с украинской стороной среднесрочного контракта (например, на пять лет). Это предложение может оказаться привлекательным для Киева, поскольку, согласно последним оценкам, для обеспечения рентабельной работы украинской газотранспортной системы объем транзита не должен снижаться ниже 40 миллиардов кубометров.
фото: РИА Новости