Референдум меньшинства: что привело к каталонскому кризису

В споре о независимости Каталонии верх, скорее всего, одержит Мадрид, но избегать подобных конфликтов в будущем Испании поможет только изменение Конституции

«Есть ощущение, что назначенный на 1 октября референдум не соответствует вообще чьим-либо интересам» — эту фразу произнес известный каталонский певец Жуан Мануэль Серрат, призвав тем самым испанское и каталонское правительства перестать раскалывать общество. Однако мировая история и политическая наука утверждают обратное — за любым конфликтом, как правило, стоят конкретные интересы, связанные, конечно, не с конспирологическими теориями, а с вполне банальными вопросами удержания власти. Руководства Испании и Каталонии в унисон играют на обострение, подталкиваемые логикой правительств меньшинства и сложным квазифедеративным устройством королевства.

Подготовка к битве

Центральное правительство вполне обоснованно считает запланированное на 1 октября волеизъявление неконституционным и пытается его сорвать: арестовывает каталонских чиновников, изымает подготовленные для референдума бюллетени и стягивает почти три четверти всей испанской полиции в Каталонию, в том числе для силового противостояния демонстрантам. Но женералитат (правительство) автономии не отступает, призывая население к мирному протесту и обещая провести электронный референдум, раз уж бюллетени изъяли. Многие каталонцы поддерживают свое руководство — мэры около 700 каталонских городов и более 300 местных представителей церкви высказались в поддержку референдума, а фермеры на тракторах приехали в Барселону и Таррагону, чтобы заблокировать отряды полиции. Каждый день сепаратистски настроенные каталонцы выходят на демонстрации, а по вечерам устраивают «кастрюлиаду» — стучат половниками по кастрюлям так, что реагируют сигнализации машин.

Президент Каталонии Карлес Пучдемон и премьер-министр Испании Мариано Рахой обмениваются угрозами и оскорблениями в эфирах местных каналов и даже на страницах зарубежных газет. При этом Рахой активно привлекает на свою сторону международных игроков: глава Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер предупредил каталонцев, что автоматического членства в ЕС у них не будет — придется проходить все процедуры, включая одобрение расширения союза всеми странами, в том числе и Испанией. Очевидно, что получить это одобрение будет невозможно. Рахой съездил на встречу с Трампом в США, после которой американский президент призвал сохранять Испанию единой. У Пучдемона карты поменьше — сепаратистов поддержали шотландцы, Джулиан Ассанж и даже «Национальный фронт» Ле Пен. Каталонцы сравнивают испанское правительство с режимом генерала Франко, который автономию как только не угнетал.

Неудачный опыт

Но если обратиться к статистике, картина окажется сложнее. Последние опросы показывают, что, несмотря на повышение градуса напряженности, 61% каталонцев считают, что референдум не будет легитимным, а более 80% уверены, что наилучший выход из ситуации — согласованный с Испанией референдум. До начала активной фазы противостояния противники и сторонники независимости были разделены почти поровну, а некоторые опросы показывали, что сепаратистски настроены вообще не более 40% каталонцев. Однако сегодня улицы каталонских городов полностью принадлежат сторонникам отделения, а митинги за единую Испанию не собирают и нескольких сотен человек.

Партия президента Пучдемона заняла первое место на выборах в Каталонии в 2015 году, обещая сделать последний шаг при отделении от Испании. Таких шагов уже было немало. С 2006 года, когда провинция в результате торга с центром получила новое расширение прав — каталонцев признали отдельной нацией и разрешили самостоятельно распоряжаться всеми собранными местными налогами и половиной центральных, — попыток провести референдум об отделении было как минимум три. Последняя и самая удачная была в 2014 году, но в итоге под угрозами центра, давлением полиции и международной общественности назначенный на 9 ноября референдум превратился в допустимый Конституцией, но не имеющий прямой юридической силы консультативный опрос о будущем Каталонии. Такая форма оказалась непопулярной — на референдум пришли немногим больше 37% жителей провинции, хотя более 80% из явившихся высказались за независимость.

Два игрока

Политическая система Каталонии выстроена по парламентской модели. Чтобы выиграть следующие выборы в 2019 году, Пучдемону необходимо показать реальные достижения, а поскольку основным его обещанием была независимость Каталонии, у него нет другого выхода, кроме как играть на обострение. Более того, голоса на последних выборах в Каталонии распределились так, что де-юре партия Пучдемона получила 39%, а ее союзники еще 9%, и только хитросплетения каталонской избирательной системы позволили коалиции взять большинство кресел в парламенте. Фактически у Пучдемона правительство меньшинства, а таким правительствам на излете полномочий свойственны резкие действия. В упомянутом опросе El País 81% каталонцев ответили, что из-за силовых действий со стороны Мадрида число сторонников независимости, а значит и партии Пучдемона, серьезно возросло. Пучдемон сейчас выигрывает при любом исходе. Если Испания разрешает референдум или идет на уступки протестующим — президент Каталонии выполняет свое главное предвыборное обещание. Если же центральное правительство референдум срывает — электоральная база Пучдемона растет, поскольку он все равно бился, как лев, и не отступал. Даже арест только добавит ему популярности.

Как ни странно, в схожей, хотя и зеркально противоположной, ситуации оказался и премьер-министр Испании Мариано Рахой, также полностью зависящий от парламентских выборов. Рахой занимает пост премьера с 2011 года, но на последних выборах его партия получила всего 137 кресел из 350 в генеральных кортесах, так что текущее правительство Испании — тоже кабинет меньшинства, опирающийся на наименьшую парламентскую поддержку за все время существования современного Испанского королевства. Рахой не самый удачный политик, а экономика Испании испытывает не лучшие времена, достаточно вспомнить безработицу в 17%. Идя на обострение с Каталонией, Рахой пытается консолидировать все испанские провинции. Остальной Испании, разумеется, не нравится, когда самая богатая, дающая 20% ВВП страны провинция пытается сойти с корабля единой Испании.

Спор о fuero

Аргумент у центрального правительства под руководством Рахоя всего один: «Соблюдайте Конституцию!» Действительно, все проблемы современных отношений центра и провинций в Испании связаны с причудливой конструкцией испанского разделения властей. Испания — унитарное государство, а потому любая его часть лишена права на сецессию. Но по факту отдельные регионы Испании в ходе принятия постфранкистской Конституции в 1978 году смогли выторговать себе большие полномочия, чем другие, заключая специальные договоры. Этим правом воспользовались четыре провинции — Галисия, Андалусия, Каталония и Страна Басков.

Собственно, напуганное как раз баскским сепаратизмом, испанское правительство наотрез отказалось называть эту систему федеративной и наделять регионы дополнительными политическими правами. Тем не менее такая конструкция в политической науке даже получила название от испанского слова fuero (привилегия) — форалистическая федерация, поскольку по сути именно федерацией и является. Согласно закономерностям, которые выявил политолог Даниэль Элейзер, такое промежуточное устройство вызывает постоянное стремление получивших больше прав провинций к наращиванию собственной автономии, особенно в условиях слабости центральной власти.

Таким субнациональным единицам важно сохранять и подчеркивать свою особость, однако каталонцы, похоже, ее начали как раз терять. Испанский Фонд изучения прикладной экономики подсчитал, что в 1962 году средний доход каталонца был больше, чем в остальной Испании, на 50%, а к 2016 году эта разница сократилась до 19%. Не последней причиной этого стала распределительная налоговая система, при которой Каталония отдает в центр намного больше, чем от него получает.

Таким образом, современный каталонский кризис базируется на наследии недофедерализма Конституции 1978 года, не позволяющей канализировать сепаратистские настроения через законный референдум, как это было сделано в Шотландии или Квебеке. И Великобритания, и Канада имеют федеративное устройство, позволившее через референдум реализовать право на сецессию для сложных регионов, но регионы эти решили остаться в составе больших государств. Само наличие этого права снижает популярность эмоциональных аргументов, повышая значимость аргументов экономических — любое отделение сопровождается неопределенностью и угрожает ударить по экономике и кошелькам простых граждан. Эти же рациональные аргументы, похоже, удерживали и 60% каталонцев, которые до обострения противостояния, судя по опросам, хотели остаться в Испании. Напротив, отсутствие права на сецессию позволяет обеим сторонам раскручивать маховик сепаратизма. Право на сецессию должно быть сложнореализуемым, но не невозможным.

В сегодняшнем противостоянии, вероятно, все же одержит верх правительство Рахоя — изъяв урны для голосования и добившись самороспуска избирательной комиссии Каталонии, оно сделало результаты волеизъявления 1 октября нелегитимными. Чтобы убрать людей с улиц, Рахою придется начать новые переговоры о расширении прав автономии, но разговор этот будет сверхтяжелым. Однако для урегулирования конфликта в долгосрочной перспективе единственное, что поможет Испании, — это изменение Конституции либо в сторону полной унитарности, либо — большей федерализации.

http://www.rbc.ru/opinions/pol...