Национальный интерес и международное право.

Что стоит за полемикой о правовом суверенитете

Александр Филиппов - доктор социологических наук, ординарный профессор НИУ ВШЭ, руководитель Центра фундаментальной социологии при Институте гуманитарный историко-теоретических исследований им. А.В. Полетаева НИУ ВШЭ.

Резюме: Право – важнейший ресурс международной коммуникации. Это язык, на котором может быть сформулирован национальный интерес. Интерес, о котором говорят только как об интересе, поданный как резон эгоизма, рискует остаться неудовлетворенным.

Апелляции к международному праву являются важной частью официальной риторики Российской Федерации.

Упрекая другие правительства в нарушении норм международного права, руководители страны утверждают, что наше государство соблюдает международное право, защищает его, отстаивает его принципы. Формулировки, касающиеся как нарушений права, так и задач по его усовершенствованию и защите, повторяются из года в год и могут показаться привычными. Однако, рассматривая динамику заявлений первых лиц государства, мы обнаружим некоторые сдвиги не столько в самом их содержании, сколько в интонации.

Так, например, выступая в 2003 г. на международной конференции «Мир, безопасность, международное право – взгляд в будущее», Владимир Путин говорил о том, что основополагающие принципы международного права мир «собирал буквально по кирпичикам», однако в последнее время обнаружились многие несовершенства существующей правовой системы, неадекватность ее механизмов. Через десять лет, в 2013 г., министр иностранных дел Сергей Лавров сформулировал позицию России следующим образом: «Мы хотим быть лидерами в отстаивании международного права и принципов, закрепленных в Уставе ООН». А еще через год Путин заявил о полномасштабном кризисе международного права и о том, сколь слабы его механизмы. На заседании Международного дискуссионного клуба «Валдай» он высказал эту мысль следующим образом: «Начался период разночтений и умолчаний в мировой политике. Под давлением правового нигилизма шаг за шагом сдавало свои позиции международное право. Объективность и справедливость приносились в жертву политической целесообразности. Юридические нормы подменялись произвольным толкованием и пристрастными оценками».

Наконец, совсем недавно, в апреле 2015 г., на встрече c членами Совета законодателей при Федеральном Собрании Российской Федерации президент сказал, что «мир никогда не станет моноцентричным, а международное право не станет служанкой одной страны, где с маниакальным упрямством рассуждают и мечтают о своей якобы исключительности».

Разумеется, заявления и оценки нельзя оторвать от повода, по которому они были сделаны. Но тем более примечательно, с одной стороны, беспокойство по поводу адекватности международного права, которое было высказано уже в период первого президентства Путина, а с другой – настойчивое, раз за разом, обращение к теме права.

Действительно, в течение 2014 г. международное право было несколько раз поставлено под сомнение, но не как принцип, а как реальность. Приверженность России принципам права, с точки зрения руководства страны, серьезно контрастирует с правовым нигилизмом ее оппонентов. Вероятно, в этом духе и надо трактовать изменения в интонации заявлений: Россия не удовлетворена тем, что ее представления о праве не находят подтверждения, право часто нарушается и даже может стать «служанкой одной страны». С некоторой долей уверенности можно предположить, что неназванная страна – Соединенные Штаты, а стать лидером в отстаивании международного права России пока не удалось.

Это находит выражение в публичных обсуждениях, участники которых менее связаны формальными обязательствами, чем официальные лица, и в парламентских дебатах. Дискуссии, в которых нередко подчеркивалось, что международное право бессильно, нарушается и является по сути дела правом сильного, обострились в 2014 г. в связи с конфликтом вокруг Украины и присоединения Крыма.

Однако и в нынешнем году можно обнаружить нарастающее недовольство международным правом. В последнее время камнем преткновения стала статья 15.4 Конституции РФ, в которой, как это нередко трактуют, содержится положение о приоритете международного права. Эта статья входит в главу 1 «Основы конституционного строя Российской Федерации», а значит, согласно статье 16, ее положениям не может противоречить ни одна другая статья Конституции, изменения же могут происходить (согласно статье 135) лишь посредством решения Конституционного собрания, созванного после того, как за это проголосует большинство в три пятых от общего числа депутатов обеих палат Федерального Собрания. Нужно ли его собирать и если да, то для чего?

Спор о примате

Хотя формально спора между высокопоставленными чиновниками и влиятельными депутатами не ведется, трудно охарактеризовать попадающие в прессу высказывания иначе, как полемику. Так, председатель Следственного комитета России Александр Бастрыкин неоднократно высказывался за изъятие из Конституции положений о примате международного права. В недавнем интервью «Российской газете» (27.04.2015) он сказал, что надо исключить из Конституции «положения, согласно которым международное право составляет неотъемлемую часть правовой системы Российской Федерации, и закрепить в ней приоритет национального законодательства». И указал, что для осуществления столь радикальных изменений в Конституции необходим соответствующий федеральный закон. Несколько месяцев назад председатель комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Андрей Клишас дал свою трактовку как самой Конституции, так и предложений Бастрыкина о ее изменении. С точки зрения Клишаса, «нигде не сказано, что норма международного права имеет приоритет над национальным», «потому что для того чтобы международный договор для Российской Федерации стал действующим, он проходит точно такую же процедуру, как принятие законов», а «Российская Федерация является суверенным государством, и только те нормы международного права, которые являются составной частью правовой системы России, имеют приоритет в нашем внутреннем законодательстве, так же как нормы Конституции имеют приоритет над нормами, например, федеральных законов». Наконец, в мае 2015 г. (цитирую по газете «Ведомости») МИД России заявил, что «у России есть право денонсировать международные соглашения без внесения изменений в Конституцию, если соглашения ее не устраивают». Одновременно, говорится в том же сообщении, «министр юстиции Александр Коновалов заявил журналистам, что Минюст не прорабатывает вопрос об отказе от приоритета международного права».

Расхождения велики, но они не носят стратегического характера. Конечно, изменения в Конституции, тем более в ее первой главе – дело очень серьезное, и отсутствие Федерального закона означает, что до сих пор не было столь острой нужды созывать Конституционное собрание, так что можно было обойтись и без закона. Конституционное собрание могло бы принять и новую Конституцию, а не только вносить принципиальные изменения в старую, но об этом пока речи вообще нет. Спор – если мы вправе говорить здесь о споре – идет не о том, надо ли отказываться от примата международного права, а лишь о том, надо ли для этого совершать столько трудных и очень решительных шагов. Одна точка зрения состоит в том, что делать этого не нужно, потому что текущие задачи можно решать и по-другому. Противоположная позиция: откладывать больше нельзя, положения первой главы Конституции мешают утверждению суверенитета России.

Процитируем Основной закон: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Конституция, как видим, не определяет точнее, какие именно принципы и нормы международного права являются частью правовой системы РФ, зато прямо указывает на значение ее международных договоров. А поскольку российские законы должны соответствовать Конституции, сам исток коллизии, предполагаемой во втором предложении (когда закон предусматривает правила, отличные от установленных международным договором), остается не совсем ясным. При принятии закона должна происходить его экспертиза на предмет соответствия международным договорам, а в случае несоответствия законопроект следует отозвать или скорректировать. Если же Россия вступает в международный договор, обязательства по которому противоречат ее законам, действующим до того времени, это лишь означает, что одновременно она принимает на себя обязательства внести изменения в свои законы. Некоторая расплывчатость формулировок статьи 15.4 позволяет, однако, предполагать, что международное право будто бы может оказаться в России законодательной нормой прямого действия. Однако речь идет не о созданном кем-то и где-то праве, а именно о договорах, в которые наше государство вступает добровольно и добровольно соглашается отдать приоритет внешним обязательствам перед внутренним законодательством до тех пор, пока второе не будет приведено в соответствие с первыми.

Это не значит, что проблемы не существует. Напротив, проблема есть, и, несомненно, существует связь между некоторым разочарованием в международном праве, которое можно обнаружить в высказываниях первых лиц, и дискуссиями об изменениях в Конституции и значении международных договоров России. Зафиксируем прежде всего, что предметом обсуждения является, конечно, не в точности одно и то же международное право. Есть регуляции, касающиеся межгосударственных отношений, и регуляции внутренних дел государства, в которых оно соглашается решающим образом учитывать международные стандарты и обязательства. Разумеется, между тем и другим имеется связь. Когда вопрос ставится о том, является ли какое-либо дело государства внутренним, вмешательство извне аргументируют как раз тем, что внутренняя жизнь современных стран не является всецело внутренней, и, если нормы или действия государства внутри собственных границ нарушают нормы и стандарты права, внешнее принуждение к их соблюдению может зайти достаточно далеко. Собственно, об этом и говорит российский МИД: России достаточно выйти из международных договоров, сложить с себя обязательства. Если нет обязательств, подтверждает Минюст, нет их нарушения, так что и отказ от приоритета международного права не нужен, и Конституция не пересматривается, и ограничения, налагаемые международными обязательствами, больше не будут нам мешать.

В чем же тогда смысл позиции, которую столь решительно отстаивает Бастрыкин? Как представляется, не в том, чтобы создать дополнительную определенность в отношении второго предложения статьи 15.4, а в том, чтобы убрать из Основного закона первое предложение, в котором говорится об «общепризнанных принципах и нормах международного права». Вопрос о том, что является общепризнанным, какие именно принципы и нормы международного права входят, ввиду общепризнанности, в правовую систему Российской Федерации, а какие – нет, может быть предметом как общественной дискуссии внутри страны, так и дискуссии с представителями других стран. Однако важно само признание того, что речь может идти только о конкретных вопросах, но не о том, что внутреннее законодательство связано с международными принципами и нормами. Эта связь постулируется в действующей Конституции как часть того базового решения, которым были определены основы конституционного строя. Изменение может совершиться лишь равносильным по учреждающей силе решением, именно поэтому оно невозможно без Конституционного собрания. Таким образом, в настоящее время отсутствует ясность в отношении того, будет ли акцент далее сделан на второе предложение статьи 15.4 и увеличение доли суверенных решений РФ совершится через пересмотр соглашений и денонсацию договоров или же на первое предложение этой статьи, и признание общепризнанных норм и принципов международного права будет отменено как таковое (в самом жестком варианте) или поставлено под контроль Конституционного суда РФ.

Нужна ли отсылка к международному праву?

Однако внимательное чтение Конституции откроет нам еще один важный аспект этой темы, который, насколько мы можем судить по публикациям, не освещается с той же степенью интенсивности, что и статья 15.4. Дело в том, что, помимо главы 1 Конституции, в ведении Конституционного собрания находятся еще две главы, изменить которые нельзя решением Федерального собрания, в том числе – глава 2 «Права и свободы человека и гражданина». В статье 17.1 говорится: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией». Общепризнанные принципы и нормы международного права конкретизируются как права человека и гражданина, а права человека и гражданина определяются как общепризнанные принципы и нормы международного права. Это не означает, что Россия тем самым оказывается в плену международных соглашений и договоров. Права человека и гражданина – это легитимация суверенных решений как правовых. Вопрос действительно принципиальный, поскольку от ответа на него зависит много в последующем развитии.

Здесь нужна полная ясность. Никто не мешает, например, зафиксировать те же самые права и свободы в Конституции без отсылок к международным правилам и нормам как свободное решение народа, выраженное в постановлении Конституционного собрания. Значение имеет в данном случае не наличие таких норм и, быть может, не конкретное перечисление их постатейно, но именно сам факт отсылки к международному стандарту. Если бы такой отсылки не было, ее введение можно было бы обсуждать. Точно так же не может не стать предметом дискуссии и ее устранение, если речь о нем зайдет. Несомненно, большой интерес представляло бы изучение того, как соотношение национального и международного права трактуется в других современных конституциях. Так, например, в Основном законе ФРГ статья 25 недвусмысленно определяет приоритет международного права: его нормы суть части «федерального права» и имеют силу для всех жителей ФРГ непосредственно. При этом статья первая Конституции определяет неприкосновенность достоинства человека. Немецкий народ признает неотчуждаемые права человека, не ссылаясь ни на какие международные принципы. Во Франции приверженность международному праву декларировалась в Преамбуле к Конституции 1946 г., а в Конституции 1958 г. этого нет, зато подчеркивается преемственность по отношению к Декларации прав человека и гражданина, «подтвержденным и дополненным» Преамбулой 1946 года. В статье 55 говорится, что международные договоры с момента ратификации имеют приоритет над законами страны. Понятие о достоинстве и правах человека является принципиальным, но оно не привязано ни к договорам, ни к международно признанным правилам и нормам. Это, впрочем, легко объяснимо тем, что такая отсылка и не нужна народам, которые видят в понятии человека, его прав и достоинства не чужие выдумки, а собственную традицию, в русле которой рождено всеобщее понимание права. Аналогичным образом, хотя и не в основном тексте, а в поправках, представлены основные права в Конституции США.

Здесь требуется одно уточнение. В публичных дебатах получило широкое распространение утверждение, что, в отличие от ряда других стран, конституция Соединенных Штатов не содержит отсылки к международному праву. В точном смысле слова это так и есть, формулы, подобной российской или немецкой, в американской конституции нет, но есть другое, на которое указывают специалисты: «В соответствии со статьей VI Конституции США положения международных договоров не только представляют собой “верховный закон страны”, но и “юридически обязывают” власти отдельных штатов. Поэтому в случае возникновения противоречий между самоисполнимым международным соглашением и законодательством какого-либо штата первое будет иметь приоритет».

Вероятно, не имело бы смысла повторять эти хорошо известные вещи, однако я хотел бы подчеркнуть, что вопрос, разумеется, ставится не так, будто какая-то из современных стран может попросту отказаться от признания обязательств, принятых на себя в международных договорах. Признание прав человека и гражданина само по себе менее важно, чем тот способ, каким оно декларируется в Конституции. Признание договоров помехой, а «норм и принципов международного права» – неправильным и вредным для страны должно иметь серьезные основания. Это станет ясно, если мы обратим внимание на официальную риторику, касающуюся международного права, в тех же Соединенных Штатах. Достаточно хорошо известно, что такая риторика не только активизировалась, но в некотором роде заново появилась во время первого срока президентства Барака Обамы. В правительственных документах США, известных как «Стратегия национальной безопасности», происходят важные изменения.

Во время президентства Джорджа Буша-младшего понятие международного права в них не встречалось вообще. Но в «Стратегии» 2010 г. это понятие упомянуто несколько раз: речь идет об укреплении международного права, о придании ему действенности и легитимности. Существует обширная литература и много свидетельств того, что тема международного права была одной из ключевых для администрации первого срока президентства Обамы. В «Стратегии» 2015 г. о международном праве говорится сравнительно меньше, в основном речь идет о том, чтобы засвидетельствовать уважение к нему и готовность его соблюдать. Это не просто декларации, они имеют продолжение в более интенсивном сотрудничестве с международными институтами, говорят американцы. Во всяком случае, трудно утверждать, будто Соединенные Штаты откровенно нигилистическим образом относятся к международному праву. Можно по-разному оценивать реальную политику страны, но нельзя сбрасывать со счетов ее риторику, юридико-политические формулы, в которые отливаются прокламируемые государством цели.

Право как язык национального интереса

Отметим еще раз, что речь идет именно о публичных высказываниях, но в данном случае мы касаемся, возможно, самой сложной и спорной материи. В дискуссиях, которые ведутся у нас в стране, в том числе относительно проблематического статуса международного права, превалирует, как мне представляется, не столько нигилистическая, сколько разоблачительная интонация. Сравнивая риторику с реальными действиями государств, мы легко можем прийти к выводу, что слова – не более чем способ скрыть истинные намерения, как правило, корыстные, так что, если несколько спрямить аргументы, которые часто можно слышать, риторику права «пора заменить на внятное формулирование интересов». Собственно, весь замысел снижения роли международных договоров и международного права в нашей внутренней жизни, о котором шла речь выше, мотивирован именно политически, а не идеологически, во всяком случае, не в первую очередь идеологически. Дело не в том, что наша идеология не допускает принятия международных норм. Этой идеологии нет, она только зарождается. Дело в том, что они, как кажется, мешают политике.

Повышение роли суверенных решений, отказ от договоров и демонстративное – потому что иного смысла, кроме демонстративного, здесь нет – умаление роли международно признанных норм и правил для национального законодательства должно, по идее, повысить эффективность действий государства. Это значит, что интерес его не может быть выражен в той правовой форме, которая имеется в распоряжении в настоящее время. Понятно, что в такой конструкции интерес государства, как говорили несколько веков назад, «государственный резон» ставится выше любого права. Получается, что право – это закон, сформулированный в интересах государства, а международное право идет на пользу государству только в том случае, когда оно заключило выгодные для себя договоры. Никакой идеи права, помимо договоров своекорыстных государств, не существует, а признание такой идеи означает только одно: государство позволяет кому-то другому, кроме себя, осуществлять свое право на легитимное насилие на своей территории, устанавливать закон, гарантировать его исполнение и, таким образом, быть для своих граждан основным ресурсом жизненных благ, будь то безопасность или пропитание.

Эта конструкция государства уже встречалась в истории, и нет оснований предполагать, будто она не сможет быть реализована еще раз с тем или иным успехом, разумеется, и с поправкой на современные обстоятельства. Она предполагает эффективность полицейского порядка и ту степень солидаризации граждан, которая необходима для рационального и эффективного действия как внутри страны, так и вовне. Сильная сторона такой конструкции – рационализация действий государства. Расчет, исходящий из правильно понятого интереса и оставляющий побоку все остальные соображения ради большой стратегии, – вот что такое государственный резон.

Однако здесь, возможно, скрываются подводные камни, заметить которые не так уж трудно. Мы не будем говорить о том, что международные обязательства представляют собой сложную систему. Вероятно, никто и не собирается ставить их под сомнение в комплексе. Насколько возможно убрать только мешающие и оставить только полезные, судить, конечно, должны эксперты. В любом случае, это трудная и большая работа с пока не отчетливо видимым результатом. Но что означает перепозиционирование страны в смысле отказа от той риторики права вообще и прав человека в частности, о котором речь шла выше? Чисто риторическое изменение чревато далеко не риторическим эффектом. Право – помимо всего остального, что можно еще было бы сказать о нем, – это важнейший ресурс международной коммуникации. Язык, на котором может быть сформулирован национальный интерес. Интерес, о котором говорят только как об интересе, поданный как резон эгоизма, рискует остаться неудовлетворенным.

Еще раз: проблема совсем не в том, чтобы увидеть и показать корыстные интересы, скрытые в чужой риторике права. Просто за пределами этой риторики не остается ничего, кроме моментального соотношения сил, которое может быть изменено, никого ни к чему не обязывает и в любом случае не может быть нашей единственной надеждой. Не только с оппонентами, но и с потенциальными союзниками невозможно говорить, если нет общего языка. Вопрос теперь стоит так: может ли быть надежным средством межгосударственной коммуникации язык интереса? Применительно к той или иной моментальной констелляции положительный ответ очевиден. Но за пределами сиюминутной конфигурации интересов, в которой можно выиграть, по-прежнему нужен язык, представляющий права и право в качестве всеобщих, а не переопределяемых каждой стороной ad hoc понятий. Интерес России в последнее время не был представлен на языке права в качестве всеобщего или был представлен неудачно. Однако любой возможный отказ от языка права не повысит, а понизит шансы на успех в будущем.