Разваливающийся миропорядок

Как реагировать на анархию в мире

Ричард Хаас – президент Совета по международным отношениям, в 2001–2003 гг. руководил Отделом политического планирования Госдепартамента США.

Резюме: Вопрос не в том, продолжится ли развал существующего миропорядка, а в том, как быстро он пойдет и как далеко зайдет. То, что плохо сегодня, завтра может стать еще хуже, если американцы окажутся не способны сделать более мудрый выбор

Статья опубликована в журнале Foreign Affairs, № 6, 2014 год.

В своем классическом труде «Анархическое общество» Хедли Булл доказывал, что в мире всегда происходит столкновение сил порядка и беспорядка, причем характер эпохи зависит от баланса между ними. Источником порядка являются государства, организации и лица, приверженные имеющимся международным правилам и договоренностям, а также заранее определенному процессу их изменения. Источник беспорядка – государства, организации и лица, отвергающие эти правила и договоренности в принципе, считающие себя вправе игнорировать или подрывать их. На баланс между этими силами могут влиять мировые тенденции, в какой-то степени неподконтрольные правительствам и создающие контекст для выбора акторов. В наши дни баланс порядка и беспорядка смещается в направлении хаоса. Причины отчасти носят структурный характер, но некоторые из них являются следствием неправильного выбора значимых игроков. Их ошибки, по крайней мере частично, можно и следует исправлять.

Средоточие беспорядков в современном мире – это Ближний Восток. Хотя происходящее здесь нередко сравнивают с событиями Первой мировой и холодной войны, больше всего это напоминает Тридцатилетнюю войну, которая терзала Европу в первой половине XVII века. Как и Европа тех лет, Ближний Восток в предстоящие годы, вероятно, станет регионом слабых государств, не способных контролировать большие территории, на которых вооруженные формирования и террористические группировки действуют все с большим размахом, а также тушить пожар гражданских войн и межплеменной вражды. Принадлежность к конкретной религиозной общине или идейному сообществу будет важнее национального единства. Получая финансовые средства за счет экспорта обильных природных ресурсов, могущественная элита продолжит вмешиваться во внутренние дела соседних стран, а крупные внешние игроки окажутся не способны стабилизировать регион или не захотят ввязываться.

На периферии Европы тоже неспокойно. При президенте Владимире Путине Россия, похоже, отказалась от предложенной интеграции в нынешние европейский и мировой порядки, предпочитая строить альтернативное будущее, опираясь на особые связи с ближайшими соседями и доверенными организациями. Кризис на Украине – возможно, наиболее яркое, но не последнее проявление того, что может быть проектом российского или, точнее, советского возрождения.

Проблема Азии скорее не в нынешнем положении, а в растущем потенциале дестабилизации. Большинство государств здесь не назовешь слабыми или распадающимися; напротив, они постоянно усиливаются. Однако совокупность стран с динамичной экономикой, растущим военным бюджетом, горькими историческими воспоминаниями и неразрешенными территориальными спорами, которые стремятся утверждать свои национальные интересы, – это благодатная почва для классических геополитических маневров и возможного вооруженного конфликта. Вызовы в этой части земного шара усугубляются хрупкой государственностью Северной Кореи и неспокойным Пакистаном, которые обладают ядерным оружием. Кроме того, в Пакистане находятся базы самых опасных террористов мира. Любая из этих двух стран может стать источником местного или глобального кризиса вследствие безрассудных действий или краха государственности.

Некоторые современные вызовы порядку носят общемировой характер и отражают опасные аспекты глобализации, включая трансграничные потоки террористов, вирусы (биологические и виртуальные) и выбросы парниковых газов. Поскольку имеется не очень много институциональных механизмов для сдерживания или управления этими тенденциями, они таят в себе угрозу подрыва и снижения качества системы в целом. А рост популизма на фоне экономической стагнации и усугубляющегося неравенства делает повышение эффективности глобального управления еще более сложной задачей.

Много споров ведется и о принципах международного порядка. Существует определенный консенсус по поводу неприемлемости обретения новых территорий силой, и именно это согласие помогло создать широкую коалицию, не позволившую Саддаму Хусейну присоединить Кувейт к Ираку в 1990 году. Однако в следующем поколении от этого консенсуса не осталось и следа, и России удалось избежать всеобщего осуждения за захват Крыма весной этого года. Остается гадать, как часть нашего мира отреагирует на попытку Китая силой овладеть спорным воздушным пространством, морской акваторией или сушей. Еще меньше единства в вопросе о суверенитете, когда речь идет о праве внешних сил вмешиваться для предотвращения репрессий или геноцида правительства против своих граждан или невыполнения им своих обязанностей. Концепция «обязанности защищать», одобренная ООН 10 лет назад, больше не пользуется единодушной поддержкой стран-членов, которые не способны договориться, в каких случаях участие в делах других государств следует считать законным и оправданным.

Конечно, силы порядка тоже не бездействуют. В течение многих десятилетий в мире не происходит войн между великими державами, и в обозримом будущем подобных возможностей не просматривается. Китай и США сотрудничают в одних областях и конкурируют в других. Но речь идет об ограниченной конкуренции. Взаимозависимость – это реальность, и обе страны многое вложили друг в друга (в буквальном и переносном смысле), что делает любой серьезный и продолжительный разрыв в отношениях тревожной перспективой для обеих сторон.

Взаимозависимость сдерживает и Россию, хотя и в меньшей степени, чем Китай, с учетом ее самодостаточности в области энергетики и более скромного уровня внешней торговли и инвестиций. Это значит, что со временем санкции могут повлиять и на ее поведение. Путин в силах проводить реваншистский курс, но ресурсы России ограниченны и в жесткой, и в «мягкой» силе. Россия больше не способна предложить нечто такое, что понравится кому-либо, кроме этнических русских. Следовательно, она может создать геополитические проблемы исключительно на периферии Европы, не затрагивая ядра континента. Важнейшие составляющие трансформации Европы за прошедшие 70 лет – демократизация Германии, франко-германское примирение, экономическая интеграция – пустили настолько глубокие корни, что их можно принимать как данность. Провинциализм и военная слабость Европы делают ее слабым партнером Соединенных Штатов в мировой политике, но сам по себе континент больше не создает проблем безопасности, и это уже колоссальный шаг вперед по сравнению с прошлым.

Было бы также ошибкой предполагать худшее в Азиатско-Тихоокеанском регионе. На протяжении нескольких десятилетий здесь наблюдается беспрецедентный экономический рост, протекающий вполне мирно, когда вероятные конфликты тормозятся экономической взаимозависимостью. Пока еще есть время, чтобы дипломатия и творческие подходы к политике создали институциональные амортизаторы, которые помогли бы снизить риск конфронтации, проистекающей от усиливающегося национализма и растущего недоверия.

Тем временем мировая экономика стабилизировалась после финансового кризиса, введено новое регулирование для уменьшения вероятности и масштабов кризисов в будущем. Темпы роста американской и европейской экономики все еще ниже исторических норм. Однако сдерживающим фактором являются не столько остаточные кризисные явления, сколько особенности политики, тормозящие здоровый экономический рост.

Северная Америка могла бы снова стать мотором мирового роста, поскольку тут стабильная, процветающая и открытая экономика, население около 470 млн жителей, а также недавно обретенная энергетическая самодостаточность. Большинство стран Латинской Америки наслаждаются миром. Мексика, как и Колумбия, гораздо более стабильна и успешна, чем 10 лет назад. Сомнения относительно будущего таких государств, как Бразилия, Чили, Куба и Венесуэла не колеблют уверенности в том, что регион в целом движется в правильном направлении. В Африке также все больше стран с более качественным государственным управлением, и улучшение экономических показателей становится нормой, а не исключением.

Традиционный анализ не позволяет осмыслить эти внешне противоречивые тенденции. Например, эксперты, говоря о мировой динамике, склонны противопоставлять усиливающиеся и слабеющие державы, подъем Китая – упадку США, но они преувеличивают слабость Соединенных Штатов и недооценивают уязвимость китайской экономики. При всех имеющихся проблемах у Америки прочные позиции для процветания в XXI веке, тогда как Китай сталкивается с множеством затруднений, включая замедление роста, свирепствующую коррупцию, стареющее население, деградацию окружающей среды и недоверчивых соседей. Ни у одной страны даже близко нет необходимых составляющих, включая возможности и заинтересованность, чтобы оспорить мировое лидерство Соединенных Штатов.

Президент Барак Обама недавно отмел все опасения относительно того, что все идет прахом, отметив: «В мире всегда хватало хаоса». Он также заявил, что «вызовы, стоящие сегодня перед Америкой, не могут сравниться по остроте с теми, которые стояли перед нами во времена холодной войны». Однако подобная самоуверенность неуместна, поскольку мир сегодня стал хаотичнее в силу появления множества значимых акторов и отсутствия общих интересов или механизмов, ограничивающих возможности или амбиции наиболее радикальных игроков.

На самом деле гегемония США ослабевает, но преемника, готового подхватить эстафетную палочку, что-то незаметно. Наиболее вероятный сценарий будущего – замена нынешней системы международных отношений беспорядочным взаимодействием. Все больше центров силы в мире будут стремиться к автономии, обращая все меньше внимания на интересы и предпочтения Вашингтона. Это затруднит решение уже имеющихся проблем и породит новые. Короче, порядок, сложившийся после холодной войны, разваливается, и хотя он несовершенен, его будет не хватать.

ПРИЧИНЫ ПРОБЛЕМЫ

Так почему же все начало рассыпаться? По разным причинам, включая структурные проблемы и сознательные действия некоторых акторов. Например, на Ближнем Востоке порядок подорван традицией создания неустойчивых, часто коррумпированных и нелегитимных правительств, неразвитостью гражданского общества, проклятием в виде огромного запаса энергоносителей (что нередко замедляет экономические и политические реформы), а также всевозможными проблемами, связанными с религией. Это и извечное соперничество суннитов и шиитов, и борьба умеренных и радикалов, и отсутствие ясного и четкого разграничения между религией и светским обществом. Действия внешних сил усугубили проблемы – от неустойчивых границ между государствами до недавнего вмешательства извне.

Когда мы сегодня оглядываемся на прошлое десятилетие, решение Соединенных Штатов изгнать Саддама Хусейна и переустроить Ирак выглядит еще более ошибочным, чем тогда. И дело не только в том, что ложным был формальный повод для начала войны – избавление от якобы имевшихся у Саддама запасов оружия массового уничтожения. Еще более очевидным в ретроспективе представляется то, что устранение диктатора и наделение полномочиями шиитского большинства способствовало сдвигам внешнеполитической позиции страны. Вместо того чтобы уравновешивать стратегические амбиции Ирана, Ирак стал потворствовать им, усугубив трения между суннитами и шиитами внутри страны и в регионе.

В двух других странах смена режима тоже не улучшила ситуацию. В Египте призыв американцев к президенту Хосни Мубараку оставить свой пост привел к поляризации общества. Последующие события показали, что Египет не готов к демократическому переходу, а отказ США от поддержки своего давнишнего друга и союзника породил сомнения (прежде всего в столицах арабского мира) относительно того, можно ли вообще полагаться на обещания Вашингтона. Тем временем отстранение от власти в Ливии Муаммара Каддафи совместными усилиями Соединенных Штатов и Европы привело к появлению распадающегося государства, главную скрипку в котором все чаще играют боевики и террористы. Сомнительная необходимость самой интервенции осложнилась отсутствием последующих усилий по созданию дееспособного государства. В итоге вся эта авантюра (начатая, между прочим, всего через несколько лет после того, как Каддафи вынудили отказаться от ядерной программы), возможно, увеличила ценность ядерного оружия в глазах многих лидеров и уменьшила вероятность того, что удастся убедить другие страны последовать примеру Каддафи. В Сирии США поддержали требование отстранить от власти президента Башара Асада, но не шевельнули пальцем, чтобы гарантировать подобный исход. Обама усугубил и без того скверную ситуацию, прочертив несколько «красных линий», включая применение химического оружия, но ничего не предприняв после того, как Дамаск нарушил провозглашенные запреты. Это деморализовало сирийскую оппозицию. Была упущена редкая возможность ослабить сирийское правительство и изменить ход гражданской войны, зато созданы предпосылки для подъема и процветания «Исламского государства Ирака и Леванта» (ИГИЛ). Разрыв между словами и делами еще больше укрепил многих во мнении, что Америке нельзя доверять.

В Азии Соединенные Штаты вполне справедливо упрекают в пассивности. Когда структурные сдвиги повысили опасность традиционных межгосударственных конфликтов, Вашингтон не прибег к решительной интервенции, чтобы стабилизировать положение. США не увеличили военное присутствие в достаточной степени, чтобы успокоить союзников и дать отпор агрессорам. Мало сделано для того, чтобы заручиться поддержкой американской общественности в принятии регионального соглашения о торговле. Кроме того, недостаточно активно и последовательно проводились консультации с местными лидерами для формирования их мышления и линии поведения.

В российском случае ухудшению ситуации способствовали как внутренние, так и внешние факторы. Путин сам встал на путь наращивания своего политического и экономического могущества, а также проведения курса, который все больше характеризует Россию как противника международного порядка, определяемого и управляемого Соединенными Штатами. Однако политика США и Запада не всегда способствовала более конструктивному выбору с его стороны. Пренебрегши знаменитым принципом Уинстона Черчилля о том, как следует обращаться с поверженным врагом, Запад не проявил великодушия после победы в холодной войне. Расширение НАТО воспринимается многими русскими как унижение, предательство или то и другое вместе взятое. Можно было бы добиться большего с помощью программы «Партнерство ради мира», призванной улучшить отношения между Москвой и альянсом. В качестве альтернативы России можно было бы предложить присоединиться к НАТО. Подобный исход не играл бы большой роли в военном плане, поскольку блок НАТО стал не столько военным альянсом в классическом понимании, сколько постоянным набором потенциальных участников «коалиций доброй воли». Контроль над вооружениями – одна из немногих областей, в которой Россия все еще могла бы претендовать на роль великой державы – был отодвинут на задний план после того, как односторонний подход и минималистские договоры стали нормой. Конечно, политика России могла бы развиваться по нынешней траектории, даже если бы США и Запад в целом были более щедры и приветливы, но их действия повысили вероятность подобного исхода.

Что касается мирового управления, то международные соглашения зачастую сложно подписать по многим причинам. Простое количество стран-участниц делает консенсус труднодостижимым или даже невозможным. Другой фактор – это различия национальных интересов. В итоге попытки выработать новые общемировые документы для развития торговли и противодействия изменению климата оказываются безуспешными. Иногда страны просто расходятся в оценке того, что нужно сделать и чем они готовы пожертвовать ради какой-то цели, либо они не желают поддерживать инициативу из-за страха создать прецедент, который впоследствии может быть использован против них. Таким образом, «международное сообщество» играет гораздо меньшую роль, чем можно было бы предположить по тому, насколько расхожим стало это словосочетание.

И опять-таки в последние годы события в Соединенных Штатах и их действия усугубляли проблему. Порядок, установившийся после окончания холодной войны, был основан на безусловном превосходстве и гегемонии США, которые зависели не только от их реальной силы, но и от способности влиять или от желания других стран благосклонно принимать лидерство Вашингтона. Влияние ослабло после ряда серьезных ошибок и неудач, включая слабое регулирование экономики, которое спровоцировало финансовый кризис, чрезмерно агрессивную политику в области национальной безопасности, попиравшую нормы международного права, а также внутреннюю некомпетентность администрации и плохо функционирующую политическую систему.

Короче, порядок развалился в результате сплава трех тенденций. Сила в мире распределилась между большим количеством игроков. Снизилось уважение к американской экономической и политической модели. А выбор конкретной политики, особенно на Ближнем Востоке, породил сомнения в рассудительности Америки и в том, что угрозы и обещания Соединенных Штатов заслуживают доверия. Чистый итог заключается в том, что, хотя абсолютная сила и мощь США остаются значительными, их влияние уменьшилось.

ЧТО ПРЕДПРИНЯТЬ?

Нынешняя турбулентность в мире вряд ли исчезнет сама собой. То, что плохо сегодня, завтра может стать еще хуже, если американцы окажутся не готовы или не способны сделать более мудрый или конструктивный выбор. Для существующей проблемы также не может быть найдено единого решения в силу разного характера задач в разных регионах и конкретных вызовов. Фактически ситуацией можно лишь умело управлять, поскольку разрубить этот гордиев узел не представляется возможным.

Однако можно предпринять реальные шаги, и это необходимо. Лучшее, что Соединенные Штаты способны сделать на Ближнем Востоке – дать клятву Гиппократа и попытаться не навредить еще больше. Необходимо сократить разрыв между амбициями и действиями, причем было бы разумно уменьшить первые, а не множить последние. К несчастью, демократические преобразования в других странах подчас не под силу чужестранцам. Не все общества способны одинаково хорошо воспринять демократизацию на данном историческом этапе. В них могут попросту отсутствовать структурные предпосылки: чуждая политическая культура чинит всяческие препятствия демократическим преобразованиям. По-настоящему либеральные демократии, как правило, более ответственные члены международного сообщества, но гораздо труднее, чем это часто признается, помочь другим странам достичь аналогичной зрелости во внутриполитической жизни. Подобные попытки зачастую связаны с более серьезными рисками, поскольку незрелые или несовершенные демократии рискуют пасть жертвой демагогии или национализма. Продвижение межгосударственного порядка – формирование в первую очередь внешней политики других стран, а во вторую очередь внутренней политики, – это достаточно честолюбивая цель для США.

Но если следует прекратить попытки смены режима, не менее важно отказаться от календарных обязательств. Неспособность обеспечить постоянное присутствие небольшого воинского контингента Соединенных Штатов в Ираке подорвала продвижение американских интересов в этой стране. Военные США могли бы снизить накал вражды между различными группировками внутри Ирака и организовать столь необходимое обучение иракских сил безопасности. То же самое касается и Афганистана, откуда все американские войска должны быть выведены к концу 2016 года. Подобные решения следует ставить в зависимость от интересов и существующих условий, вместо того чтобы намечать конкретные даты. Недоработка на местах столь же рискованна и дорого стоит, как и неуместные действия.

Что еще внешние силы в состоянии предпринять в этом взрывоопасном регионе? Прежде всего поддержать формирование гражданского общества, помогать беженцам и перемещенным лицам, противодействовать терроризму и вооруженным формированиям и не допускать расползания оружия массового уничтожения (например, через попытку ввода предельных параметров иранской ядерной программы). Для разложения ИГИЛ изнутри необходимо регулярно наносить удары с воздуха по военным целям террористов в Ираке и Сирии, а также координировать усилия с Саудовской Аравией и Турцией, чтобы не допустить притока новобранцев и финансов в эту зловещую организацию. В Ираке имеется несколько потенциальных партнеров для борьбы с ИГИЛ, но их гораздо меньше в Сирии, где меры необходимо принимать в условиях продолжающейся гражданской войны. К сожалению, борьба с ИГИЛ и аналогичными группами обещает быть трудной, дорогостоящей и продолжительной.

В Азии рецепт значительно проще: усерднее проводить нынешнюю политику. Цель новой «оси» или «смещения баланса» в направлении Азии, объявленного Обамой, – регулярное дипломатическое взаимодействие на высоком уровне для снижения накала многочисленных споров в этом регионе, наращивание военно-воздушного и военно-морского присутствия США, а также более решительная поддержка регионального торгового соглашения как внутри Америки, так и на международном уровне. Все эти действия могут и должны быть приоритетами администрации, равно как и попытка изучить условия, при которых Китай мог бы пересмотреть свою приверженность идее разделенного Корейского полуострова.

Что касается России и Украины, требуются комбинированные усилия, призванные поддержать Киев экономически и в военном отношении, укрепить НАТО и продолжать давление на Россию с помощью санкций. В то же время Москве нужно предложить дипломатический выход из создавшегося положения, включая гарантии того, что Украина в ближайшем будущем не станет членом НАТО и не установит исключительные связи с Евросоюзом. Другим приоритетом должно быть снижение энергетической зависимости Европы от России. На это уйдет немало времени, но начинать необходимо прямо сейчас. Вместе с тем в отношениях с Россией и другими державами Вашингтону в целом следует отказаться от попыток обуславливать взаимодействие в одной области прогрессом в другой. Сотрудничество слишком труднодостижимо в наши дни, чтобы ставить его под угрозу или в зависимость от чего бы то ни было.

На мировом уровне целью американской политики остается интеграция, попытка достичь договоренности с другими странами, чтобы вместе дать ответ на такие глобальные вызовы, как изменение климата, терроризм, распространение ОМУ, мировая торговля, общественное здравоохранение и сохранение безопасных и открытых морских путей и других общих благ. Возможны глобальные договоренности – тем лучше, нет – давайте стремиться хотя бы к региональным или избирательным соглашениям с участием игроков, которые реально в этом заинтересованы, имеют соответствующие возможности и преследуют те же политические цели. Соединенным Штатам также пора привести в порядок свой собственный дом – повышать уровень жизни американцев и формировать ресурсы, необходимые для сохранения активной роли на мировой арене. Инертное общество, характеризующееся высоким индексом неравенства, вряд ли станет доверять своему правительству или приветствовать активную внешнюю политику. Это не означает, что нужно пожертвовать оборонным бюджетом; напротив, есть все основания для того, чтобы понемногу увеличивать расходы на оборону. Хорошая новость в том, что при условии адекватного и эффективного распределения ресурсов США могут позволить себе и пушки, и масло.

Еще один повод навести порядок у себя на родине – снижение уязвимости Америки. В последние годы энергетическая безопасность страны резко повысилась благодаря революции в области добычи нефти и газа. Но другие проблемы только предстоит решить – например, необходимо обновлять стареющую общественную инфраструктуру, менять неадекватную иммиграционную политику, а также долгосрочную политику государственного финансирования.

Как недавно отмечалось на страницах Foreign Affairs, политическая система Соединенных Штатов функционирует все хуже из-за ослабления партий, роста могущества групп по интересам, несовершенных правил политического финансирования и демографических изменений. Те, кто полагает, что одной сделки по бюджету достаточно, чтобы обеспечить признание взаимных интересов, заблуждаются так же, как и те, кто считает, будто стоит преодолеть только один кризис, и национальное единство восстановится. Мир видит это, он знает и то, что большинство американских граждан все более скептически относятся к участию их страны в мировой политике, не говоря уже о недоверии политическому руководству. Подобный настрой едва ли должен кого-то удивлять, если учесть непрекращающиеся проблемы в экономике и неутешительные итоги последних интервенций США за рубежом. Но президент обязан убедить уставшее от войны американское общество, что – нравится нам это или нет – положение дел в мире все еще имеет значение, а активная внешняя политика может и должна проводиться без ущерба для внутреннего благополучия. На самом деле разумная внешняя и внутренняя политика подкрепляют друг друга: стабильность в мире хороша для успеха на внутреннем фронте, а внутриполитические и экономические успехи позволяют создавать необходимые средства и ресурсы для мирового лидерства. Убедить в этом людей непросто, но один из способов облегчить задачу – проводить внешнюю политику, ставящую перед собой цель не переделать планету, а изменить порядок на ней. Но даже если этого удастся добиться, нарастание анархии совсем не обязательно остановится, ведь это зависит не только от того, как США воспринимаются в мире и как они действуют, но и от более широкого процесса размывания силы и центров принятия решений. Вопрос не в том, продолжится ли развал существующего миропорядка, а в том, как быстро он пойдет и как далеко зайдет.