Антарктика и вопросы мироустройства

Большая политика на Крайнем Юге

В.В. Лукин – заместитель директора Арктического и антарктического НИИ Росгидромета, начальник Российской антарктической экспедиции.

Резюме: Антарктика служила пространством эффективного и конструктивного сотрудничества в самые мрачные периоды холодной войны. И сегодня к этому опыту стоит присмотреться повнимательнее.

Когда обсуждают современный миропорядок, Антарктику вспоминают нечасто – слишком она далеко от актуальных или возможных театров политических, экономических и военных конфликтов. Однако антарктическая проблематика неизменно в центре внимания правительств государств, которые заботятся о будущем своих стран и всего человечества, а также об укреплении собственных политических позиций в международном сообществе.

Антарктика служила пространством эффективного и конструктивного сотрудничества в самые мрачные периоды холодной войны. И в этом смысле к ее опыту стоит присмотреться повнимательнее, особенно сегодня, когда глобальная политика превратилась в поле не только острого, но и весьма хаотического противостояния. Примечательно, что даже в годы, когда, например, у СССР по причине глубоких политических противоречий не было дипломатических отношений с ЮАР и Чили, это не мешало нашим странам взаимодействовать в различных органах системы антарктического управления. Да и большое число рабочих контактов с правительственными структурами США по антарктическим вопросам не создавали эффекта конфронтации двух великих держав в этой части мира, хотя они вели непримиримую борьбу практически по всему земному шару. Москва и Вашингтон всегда совместно выступали против предложений о территориальном разделе Крайнего Юга, отстаивая незыблемость положений Договора об Антарктике.

Этот уникальный правовой режим управления, который исключает любые военные конфликты и объединяет страны для всестороннего укрепления мира, международного сотрудничества, научных исследований и охраны природы, мировое сообщество создало 55 лет назад при самом активном участии нашей страны. Несмотря на фундаментальные сдвиги в мировой политике, Договор об Антарктике, подписанный 1 декабря 1959 г., продолжает служить универсальной правовой базой в этой части мира. И хотя сегодня предпринимаются попытки его ревизии в интересах тех или иных государств, есть все основания полагать, что этот документ и дальше сохранит свою основополагающую роль.

КРАТКИЙ КУРС АНТАРКТИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

После открытия Антарктиды в январе 1820 г. судами «Восток» и «Мирный» Русской Южно-полярной экспедиции под командованием Фаддея Беллинсгаузена и Михаила Лазарева наш флот снова пришел в антарктические воды только через 126 лет. Это были суда китобойной флотилии «Слава», открывшие антарктическим летом 1946–1947 гг. сезон промысла китов в Южном океане. Регулярные исследования шестого континента начались в 1955 г., когда была создана Комплексная антарктическая экспедиция (КАЭ) Академии наук СССР, впоследствии переименованная в Советскую (САЭ), а затем Российскую антарктическую экспедицию (РАЭ). С 1963 г. по настоящее время головным ведомством, ответственным за деятельность САЭ–РАЭ, является Гидрометеорологическая служба страны, а с 1959 г. Логистический центр этой экспедиции находится в Арктическом и антарктическом научно-исследовательском институте в Санкт-Петербурге.

Условно весь период деятельности КАЭ–САЭ–РАЭ можно разделить на три этапа. Первый – рекогносцировочный (1955–1969 гг.), когда выявлены основные закономерности и черты географического, геологического, климатического, гляциологического, океанографического и биологического строения и режима шестого континента и омывающих его морей. Второй этап, связанный с изучением и освоением ресурсного потенциала Антарктики, проходил с 1970 по 1991 годы. В это время основное направление исследований сосредоточено на изучении биологических ресурсов Южного океана и минерально-сырьевого потенциала региона. Третий – современный – этап деятельности РАЭ направлен на определение роли и места Антарктики в глобальных природных и социальных процессах.

Все три этапа неразрывно связаны с политико-правовыми процессами международного антарктического сообщества. Так, в конце 1959 г. в Вашингтоне проходила Антарктическая конференция. Для участия в ней были приглашены делегации стран, которые непосредственно работали в Антарктиде по программе «Международный геологический год» – Австралия, Аргентина, Бельгия, Великобритания, Новая Зеландия, Норвегия, СССР, США, Франция, Чили, ЮАР, Япония. 1 декабря 1959 г. подписан итоговый документ – Договор об Антарктике, который стал главным актом международного права по управлению любыми видами правительственной деятельности в Южном полярном регионе. Основными принципами договора стали всеобщее содействие миру, развитие международной кооперации и научные исследования шестого континента и омывающих его морей.

Договор не определял правовой статус Антарктиды, которая, согласно нормам международного права, могла рассматриваться как «ничейная земля», суверенная территория государств, международная территория – «кондоминиум нескольких стран», «общее наследие человечества». Документ определил лишь международный характер управления регионом, находящимся к  югу от параллели 60º ю. ш. Здесь запрещены все виды военных действий, проведение маневров и испытаний вооружений, а также хранение радиоактивных материалов. Договор не только не признает, но и не обсуждает территориальные претензии и запрещает подачу новых претензий, он охраняет природную среду и экологию региона. Договор об Антарктике вступил в силу 23 июня 1961 г. после ратификации всеми подписавшими его правительственными делегациями. Основные положения договора получили развитие в рекомендациях (до 1996 г.) и мерах (после 1995 г.), принимаемых на очередных Консультативных совещаниях по Договору об Антарктике (КСДА), которые являются основным форумом договора. Все принятые рекомендации и меры вступают в юридическую силу только после одобрения правительствами государств, их принявших. На конец апреля 2014 г. к 12 странам – учредителям договора присоединились еще 38 государств, представляющих 67% человечества, 17 из них, вместе с учредителями договора, являются Консультативными сторонами. Данные стороны имеют право принимать решения на КСДА, при этом правообладание статусом КС имеет государство, в котором активно действует национальная антарктическая программа или научная станция. Одним из важнейших является принцип консенсуса, что исключает возможность межправительственных договоренностей и обязательств в решениях по антарктическим вопросам. Договор об Антарктике не является структурой ООН. Однако эта организация регулярно рассматривает деятельность системы договора на своих Генассамблеях. Доклад по состоянию дел готовят и представляют США, страна-депозитарий.

Советский Союз и Российская Федерация принимали активное участие в работе всех международных органов и организаций системы Договора об Антарктике с момента их образования. Наша страна всегда последовательно выступала против территориального раздела Антарктики (Меморандум правительства СССР от 9 июня 1950 г.). Россия продолжает настаивать на ведущей роли Договора об Антарктике в вопросах регулирования международных отношений в этом регионе, который в статье IV заморозил территориальные притязания семи стран (Австралии, Аргентины, Великобритании, Новой Зеландии, Норвегии, Франции, Чили), заявленных в первой половине XX века. Как известно, СССР (Российская Федерация) и Соединенные Штаты до момента подписания договора заявили о сохранении своих прав на владение всем континентом Антарктида и омывающих его вод Южного океана на правах государств, первыми открывших шестой континент. Нашей стране это право делегировала Русская Южно-полярная экспедиция Беллинсгаузена и Лазарева (1819–1821 гг.), а США – открытие американского китобоя Натаниеля Палмера (1820 г.).

В 2007–2008 гг. международное сообщество проводило крупное научное мероприятие – III Международный полярный год. В октябре 2007 г. на одном из популярных неофициальных совещаний – Wilton Park Conference, организованном МИД Великобритании, – рассматривался вопрос о разработке Международного договора об Арктике как некоего аналога Договора об Антарктике 1959 года. Автор этих строк подробно объяснил участникам этого совещания существенные различия в географических, геологических, гидрометеорологических, биологических, демографических, экономических, военно-стратегических и политико-правовых условиях, которые характеризуют современную деятельность человечества в Арктике и Антарктике. Они делают невозможным использование аналогичных подходов в подготовке нового акта международного права для Арктики.

Вполне объяснимо, что активнее всего за новый режим выступают неарктические государства, в первую очередь Великобритания, Германия, Франция и Нидерланды, которые чрезвычайно заинтересованы в интернационализации Арктики и  будущей разработке полезных ископаемых арктического региона. При этом, хотя представители Китая, Республики Корея и Японии не принимали участия в совещании, они поддерживают позицию вышеназванных европейских стран.

В ответ на возражения оппонентов автор отметил, что в Арктике, где центральное положение занимают воды океана, международный правовой режим образован основными принципами Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и потому не нуждается в региональном пересмотре. Данную позицию на министерской встрече Арктического совета в начале 2008 г. поддержал российский министр Сергей Лавров. В результате с 2009 г. тема совместного обсуждения арктических и антарктических проблем исключена из повестки дня КСДА.

На XXXII КСДА в Балтиморе (США) в апреле 2009 г., посвященном 50-летию подписания договора, Россия представила Рабочий документ, в котором подчеркивалась ведущая роль этого акта международного права, призванного обеспечивать разнообразные виды деятельности в этом регионе. В частности, отмечалось, что «фиксирование в статье IV статус-кво на территориальные претензии участников договора открыло путь для обеспечения интересов всех сторон договора». Таким образом, статья IV подсказала направление поиска решений в будущем, когда в Антарктике начнут складываться условия для развития деятельности, не регулируемой непосредственно или недостаточно подробно изложенной в договоре. Сталкиваясь с потребностью в более детальной регламентации деятельности в Антарктике либо с перспективой развертывания в этом районе новых видов активности, статья IV создает предпосылки для поиска компромиссных договоренностей. При этом участники подтверждают неизменность принципиальных позиций относительно проблемы суверенитета в Антарктике. Общий согласованный подход исключает возможность возникновения конфликтов, хаоса или юридической предубежденности, которые могут следовать из односторонних действий. Как следствие, Договор об Антарктике стал базой международного сотрудничества при появлении в регионе новых проблем.

Некоторые стороны договора, сохраняющие свои территориальные притязания в Антарктике, возражали против этого аргумента, приписывая документу подчиненную региональную роль по отношению к другим актам международного права, имеющим глобальный характер. К ним относятся: Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., Конвенция ООН по биологическому разнообразию 1992 г. и Рамочная конвенция ООН по изменению климата 1989 года.

ПРЕТЕНЗИИ ОТКРЫТЫЕ И ЗАВУАЛИРОВАННЫЕ

В последние годы среди некоторых сторон договора, имеющих территориальные претензии в Антарктике, неофициально обсуждается мнение, согласно которому Договор об Антарктике уже  выполнил свою историческую роль и нуждается в замене новым международным биполярным договором, в котором одновременно будут рассматриваться вопросы Арктики и Антарктики. С точки зрения международного права подобный подход неприемлем, Россия готова отстаивать свою позицию, направленную на укрепление и одновременное развитие положений  Договора об Антарктике 1959 г. и созданной на его основе системы договора.

В конце мая 2013 г. Королевская Академия наук Бельгии организовала научный семинар «Режим Договора об Антарктике: правовые и политические вызовы», для участия в котором были приглашены делегаты XXXVI КСДА, проходившего в эти же дни в Брюсселе. В докладе, представленном автором этих строк и Гончаром, современные вызовы и угрозы Договору об Антарктике были распределены на две группы: внешние и внутренние. К первой относились вопросы, связанные с возможностью применения в Антарктике других актов международного права, имеющих глобальный характер. Ко второй – вопросы различия в подходах сторон договора к осуществлению практической деятельности в регионе. Среди основных «внешних угроз» рассматривались вопросы суверенных прав и юрисдикции в отношении континентального шельфа Антарктики.

Договор об Антарктике не рассматривал вопросы морского дна и континентального шельфа. Согласно же Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., прибрежные государства пользуются суверенными правами в отношении морского дна и недр подводных районов, находящихся за пределами территориального моря на всем протяжении естественного продолжения сухопутной территории – до внешней границы подводной окраины материка, то есть на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние. Таким образом, государства, заявившие о территориальных претензиях в Антарктике, пытались, используя положения Конвенции ООН по морскому праву, получить суверенные права на участки континентального шельфа Антарктиды, примыкающие к их «антарктическим секторам».

Первой стала Австралия, которая в 2004 г. направила в Комиссию ООН по границам континентального шельфа заявку на антарктический шельф, примыкающий к «австралийскому антарктическому сектору». Аналогичные запросы подготовлены и в некоторых других государствах, заявивших территориальные претензии в регионе. Комиссия ООН по границам континентального шельфа, в свою очередь, обратилась к председателю XXVII КСДА в Кейптауне (ЮАР) с просьбой сообщить позицию сторон Договора об Антарктике по этому вопросу. Дискуссия, в которой «солировали» делегации России и США, показала, что возможность рассмотрения подобных заявок противоречит статье IV Договора об Антарктике. Заявка на австралийский суверенитет антарктического континентального шельфа была отклонена, т.к. в Антарктике не существует официально признанных мировым сообществом государственных территорий и, соответственно, прибрежного территориального моря, исключительной экономической зоны и национального континентального шельфа.

К внутренним противоречиям в первую очередь следует отнести проблемы природоохранного характера. Международное сообщество предпринимает активные шаги по развитию Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике 1991 г. и других правовых актов системы Договора об Антарктике, таких как Конвенция по сохранению морских живых ресурсов Антарктики 1980 года. С российской точки зрения, природоохранная деятельность в антарктическом регионе должна быть направлена на всестороннее укрепление позиций по сохранению окружающей среды, но без излишней политизации этой проблемы.

В Приложении 5 «Охрана и управление районами» Протокола по охране окружающей среды рассматривались вопросы создания особо охраняемых и особо управляемых районов Антарктики (ООРА и ОУРА). На май 2013 г. их создано 73 и семь соответственно, что является важным инструментом сохранения окружающей среды. Однако большинство из них создано странами, заявившими свои территориальные претензии в Антарктике. Так, Австралия заявила 11 ООРА, Новая Зеландия –12 , Великобритания –13, Чили – 8, Франция – 2, Аргентина – 3 и Норвегия – 1. В итоге государства с территориальными претензиями в Антарктике определили 68% всех заявленных ООРА в регионе, лишь оставшиеся 32% приходятся на долю восьми государств, не имеющих претензий. Напрашивается вопрос: не является ли механизм создания ООРА и ОУРА своеобразным инструментом расширения территориальных запросов в Антарктике? Статистика заставляет с большой вероятностью заподозрить именно это.

С нашей точки зрения, при обсуждении пересмотренных планов управления ООРА или ОУРА, которые делаются раз в пять лет, стороны договора, объявившие такие районы, должны представлять подробный отчет по мониторингу природных ценностей в этих районах, которые послужили объектом охраны. В противном случае международное сообщество лишено всякой научной информации об эффективности предложенных мер. Хорошо известно, что при колебаниях в численности популяций или в биоразнообразии сообществ живых организмов негативную роль могут играть не только антропогенные воздействия, но и проблемы изменения климата и кормовой базы, вирусные заболевания организмов, возникающие с воздействием трансграничных переносов в океане и атмосфере, крупномасштабные природные катаклизмы (вулканизм, землетрясения, обрушение айсбергов, цунами и т.д.).

Неслучайно Россия начиная с 2011 г. последовательно пытается принять документ о необходимости мониторинга в ООРА и ОУРА. Однако это предложение не принимается сторонами, которые традиционно считаются лидерами природоохранного движения в системе Договора об Антарктике, т.к. оно потребует от них дополнительных материальных расходов на проведение подобных работ. Отсюда очевидно, что районы создаются не столько с природоохранными целями, сколько из политических предпочтений.

БИЗНЕС И ПОЛИТИКА

Другим фактором ожесточенных противоречий служит вопрос о создании морских охраняемых районов (МОР) в акватории Южного океана, входящей в район действия Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики. Тема организации МОР в Мировом океане впервые была поднята на Конференции ООН по биологическому разнообразию в Рио-де-Жанейро (1992 г.). Подобные МОРы предполагалось создать, в частности в море Росса и в Восточной Антарктике по предложению Новой Зеландии и США, с одной стороны, и Австралии, Франции и ЕС, с другой. Консенсуса по этому вопросу не удается достичь уже на протяжении трех лет в основном из-за позиции России и Китая. В результате политические круги некоторых стран, а также многие средства массовой информации обвинили Россию в лоббировании интересов своей рыбопромысловой отрасли в ущерб «гуманным» предложениям об охране морских живых ресурсов Антарктики.

Чтобы разобраться в реальном положении дел с промыслом самого ценного антарктического вида плавниковых рыб – антарктического и патагонского клыкача, вокруг которого и строятся все подобные запретительные «конструкции», – приведем данные комиссии АНТКОМ о реальном вылове клыкача в тоннах в море Росса за 2009–2014 гг.:

 

Безусловными лидерами добычи являются Новая Зеландия и Республика Корея, но никак не Россия. Создание МОР под эгидой Новой Зеландии устраняет конкурентов из данного района Южного океана и дает стране-учредителю возможность проводить мониторинг необходимых промысловых объектов.

По своей площади заявляемые МОР в море Росса и в Восточной Антарктике превосходят такие известные рыбопромысловые бассейны Северного полушария, как Баренцево, Норвежское, Охотское и Японское моря, рыболовство в которых осуществляется круглый год, а не два месяца, как в Антарктике. Прямоугольные границы заявляемых МОР не имеют ничего общего с биогеографическими ареалами, а во многом повторяют границы морских антарктических секторов, на которые изначально претендовала вышеназванная группа стран в Антарктике. Предлагаемые периоды действия МОР никак не отвечают реальным потребностям морской биологической науки и экологии. Создание МОР может серьезно повлиять на любые аспекты транспортного судоходства и выполнение океанографических, гидрографических и геофизических исследований, свобода которых провозглашена в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Этот же принцип свободы научных исследований заложен в качестве основных постулатов Договора об Антарктике 1959 года. Кроме того, границы МОР не должны влиять на безопасность деятельности прибрежных антарктических станций, принадлежащих странам – сторонам Договора об Антарктике. Россия настаивает, чтобы принципы создания МОР были обязательно согласованы с Международной морской организацией и КСДА. Именно в этом заключается принципиальная позиция России, которая в целом не возражает против МОР в Антарктике.

Еще одним вызовом системе Договора об Антарктике является отсутствие единого национального подхода к организации различных видов деятельности в Антарктике. В статье 1 Приложения 1 «Оценка воздействия на окружающую среду» Протокола по охране окружающей среды указывается, что любая деятельность может осуществляться только после оценки воздействия на окружающую среду заявляемого вида деятельности (рассматривается и принимается в соответствии с утвержденными национальными процедурами). В группе стран (Австралия, Германия, Новая Зеландия, Россия, Украина, Великобритания, Франция) для этой цели имеется достаточно жесткая разрешительная процедура. В другой группе стран (Норвегия, Бельгия, США и др.) принят уведомительный порядок, согласно которому заявителю достаточно лишь сообщить уполномоченному государственному органу своей страны о наличии специально разработанной оценки воздействия на окружающую среду. К сожалению, у ряда других стран (Индия, Китай, Республика Корея, ЮАР и др.), присоединившихся к Протоколу по охране окружающей среды, необходимого национального порядка, регламентирующего деятельность в Антарктике, нет до сих пор.

Это приводит, например, к следующему. Антарктические туристические агентства нередко арендуют для морских круизов суда, работающие под «удобными» флагами третьих стран (Кипр, Либерия, Коморские острова и т.д.); при этом на судовладельцев не могут быть распространены нормы и правила, принятые в системе Договора об Антарктике. В результате появляется возможность серьезных экологических нарушений, в том числе и в охраняемых районах Антарктики, так как участники подобных проектов и логистических компаний, действующие на территории стран, не имеющих необходимых регламентов на деятельность в Антарктике, не несут ответственности, согласно законам своих стран. Россия неоднократно обращала на это внимание, предлагая установить обязательные нормы проверки судовых документов на разрешение деятельности в Антарктике администрациями морских портов и аэропортов Южного полушария перед убытием морских и воздушных судов в Антарктику. Однако отклика пока не получила.

Одним из основных принципов Договора об Антарктике продолжает оставаться международное сотрудничество. В период с 1995 по 2014 гг. Россия подписала серию двухсторонних меморандумов о взаимопонимании и сотрудничестве в Антарктике с Германией, Чили, Перу, Новой Зеландией, Уругваем, Австралией, США, Украиной, Белоруссией, Турцией. В 2003 г. Национальные антарктические программы Бельгии, Великобритании, Германии, Индии, Нидерландов, Норвегии, России, Финляндии, Швеции, ЮАР, Японии создали международную антарктическую корпоративную авиационную программу DROMLAN. Целью ее стало выполнение межконтинентальных грузопассажирских перелетов между аэропортом Кейптаун (ЮАР) и ледовыми взлетно-посадочными полосами российской антарктической станции Новолазаревская и норвежской Тролл, а также внутриконтинентальных перелетов между антарктическими станциями и полевыми базами вышеназванных участников программы, расположенными на Земле Королевы Мод и в прилегающих к ней районах Антарктиды. Межконтинентальные перелеты выполняются на российском ИЛ-76ТД с российским экипажем, всего с 2003 по 2014 гг. их выполнено 96. Отечественные ученые активно участвуют в совместных научных проектах по геофизике, геологии, метеорологии, гляциологии, микробиологии с различными исследовательскими организациями и университетами многих стран.

В 2012 г. Российская Федерация впервые в отечественной истории проинспектировала деятельность восьми национальных антарктических программ (Бельгии, Индии, Италии, Китая, Новой Зеландии, Норвегии, Франции, Японии) совместно с официальными представителями Госдепартамента и Национального научного фонда США. Это имело позитивный результат – наши заокеанские коллеги смогли воочию убедиться в реальных достижениях и масштабах работ РАЭ в Антарктике. Российские научно-экспедиционные суда «Академик Федоров» и «Академик Трешников» неоднократно оказывали логистическую поддержку национальным антарктическим программам Германии, Индии, Норвегии, Финляндии, Швеции, Белоруссии, Республики Корея в доставке грузов и сотрудников экспедиции на антарктические станции этих стран. Национальные экспедиции Польши, Украины, Аргентины и Индии уже много лет арендуют для этих целей российские транспортные суда. Три сезона (2006/2007, 2007/2008 и 2011/2012 гг.) антарктическая программа США арендовала российские ледоколы «Красин» и «Владимир Игнатюк» для ледовой поддержки судовых операций в море Росса и заливе Мак-Мердо. Программы Китая и Аргентины нередко арендуют российские вертолеты КА-32 для поддержки своих транспортных операций.

* * *

Россия уверенно восстанавливает статус великой державы,  поколебленный в конце ХХ века. События 2013–2014 гг. в Сирии, Иране и на Украине убедительно подтверждают возвращение активной позиции и былой политической мощи нашей страны на мировой арене. На взгляд автора, необходимыми условиями для наличия у государства подобного статуса является эффективное осуществление таких национальных программ, как ядерная, космическая и антарктическая. Если первые две программы доказывают наличие высокого научного, технологического и оборонного потенциалов, то третья наглядно демонстрирует международному сообществу заинтересованность государства в решении глобальных проблем человечества, которые выходят за пределы территориального расположения страны. Антарктика – именно такой регион.