Желанный диалог без результата

Почему сделка с Ираном никому не выгодна

Г.В. Мирзаян – научный сотрудник Института США и Канады РАН, научный сотрудник Института перспективных гуманитарных исследований и технологий (ИПГИТ) МГГУ им. М.А. Шолохова.

Резюме: Выход Ирана из-под санкций, по сути, неизбежен – долго поддерживать ситуацию в подвешенном состоянии ни американцы, ни аятоллы не смогут, как бы ни хотели. Вопрос, как быстро и каким образом это произойдет.

Статья подготовлена в рамках III международной программы научных грантов ИПГИТ МГГУ.

Переговоры «шестерки» и Ирана по ядерному вопросу закончились ничем. К назначенному сроку – 24 ноября – не удалось решить разногласия и выйти на подписание итогового соглашения. Ожидается, что следующий раунд состоится в декабре в Омане, однако политологи не склонны возлагать на него надежд. Весьма вероятно, что следующие полгода стороны вообще не будут прикладывать серьезных усилий для достижения прорыва. Ирония в том, что для влиятельных кругов и в Вашингтоне, и в Тегеране (а именно между ними и ведется де-факто переговорный процесс) итоговая сделка не просто особо не нужна, но в каких-то моментах и опасна.

Как пишет The New York Times, для того чтобы договоренность состоялась, нужно успешно завершить не один переговорный процесс, а три. Между делегациями на переговорах, между иранскими сторонниками ядерного пакта во главе с президентом Роухани и его противниками в рядах аятолл и генералов КСИР, а также между Бараком Обамой и Конгрессом. И шансы на успех всех трех процессов невелики.

ДОВЕРЯЙ, НО ПРОВЕРЯЙ

Наименее системный характер носят противоречия между делегациями. Там имеет место банальный недостаток доверия. По словам президента Роухани, сторонам удается договориться, но не удается переложить договоренности на бумагу.

Теоретически переговоры могли бы быть очень простыми. Коллективный Запад признает за Ираном право на мирную ядерную программу и снимает санкции, а Тегеран в ответ делает эту программу максимально прозрачной и гарантирует, что она не трансформируется в проект по созданию оружия. Однако поскольку стороны не доверяют друг другу, они выставляют дополнительные условия.

Так, Запад хоть и соглашался признать мирный проект, но из страха перед тем, что Иран под прикрытием будет создавать атомную бомбу, требовал его максимально выхолостить. Американцы уверяют, что на создание топлива для двух имеющихся у Ирана реакторов нужно менее 2 тыс. центрифуг первого поколения, а не 10 200 ныне функционирующих и еще 9 тыс., которые уже созданы, но еще не установлены. А топливо в Бушер можно поставлять из России.

Иранцы же демонтировать центрифуги не хотят и говорят, что им нужно даже увеличить их число, чтобы самим производить топливо для реактора в Бушере и других объектов будущей ядерной энергетики. Теоретически Ирану это производство не нужно – урана в стране немного, процесс выработки топлива из него дорогой, поэтому гораздо выгоднее было бы покупать в России. Однако со стратегической (поставки могут быть приостановлены) и с имиджевой точки зрения такой вариант Тегеран не устраивает.

Кроме того, Запад требует остановить строительство реактора в Араке. Объект готов уже на 90% и, по словам бывшего советника Госдепа по вопросам нераспространения при администрации Обамы Роберта Эйнхорна, после завершения превратится в фабрику для производства ядерных зарядов. На этом реакторе можно будет производить ежегодно материал для двух бомб. Иранцы же согласны объект заморозить, но не демонтировать, поскольку опасаются, что Вашингтон не сдержит слово и, вынудив Тегеран фактически уничтожить свои ядерные объекты, не снимет санкции или вернет их по какому-либо мелкому поводу.

Аналитики признают, что все противоречия можно было бы преодолеть, создай стороны атмосферу доверия. Для этого нужно сотрудничество по существенным вопросам. И самым перспективным полем может стать борьба с террористической группировкой «Исламское государство» (ИГ).

Для Тегерана эта группировка является одной из самых серьезных угроз национальной безопасности. В основе идеологии ИГ лежит агрессивный антишиизм. Американцы же хотят уничтожить ИГ потому, что группировка угрожает ключевым союзникам США на Ближнем Востоке – прежде всего Израилю, а также Иордании, где террористы могут использовать палестинских беженцев, часть которых так и не сумела интегрироваться в иорданское общество.

И в Тегеране, и в Вашингтоне отказываются признавать факт сотрудничества в борьбе с террористической группировкой. «Смешно наблюдать, как страны, обучавшие, вооружавшие и поддерживавшие террористические группировки, вдруг озаботились борьбой с ними», – говорит Хасан Роухани. Однако де-факто локальные успехи курдского ополчения отчасти связывают с тем, что с ними начали работать иранские советники во главе с легендарным генералом Кассемом Сулеймани, возглавляющим спецподразделения КСИР. А в начале декабря США даже публично поддержали иранцев, нанесших авиаудар по позиции ИГ в Северном Ираке (отметив, правда, что эту атаку с Ираном не координировали).

По сути, есть еще полгода на то, чтобы через тайное сотрудничество научиться доверять друг другу и работать вместе. «Американцы не против того, чтобы Иран оставался гарантом безопасности на юге Ирака, а иранцы не будут возражать против существования проамериканского Курдистана (по-видимому, имеется в виду Иракский Курдистан. – Авт.) до тех пор, пока Тегеран контролирует месторождения на юге Ирака», – пишет руководитель аналитического агентства Stratfor Джордж Фридман.

ХАМЕНЕИ НУЖНЫ ПЕРЕГОВОРЫ, А НЕ СОГЛАШЕНИЕ

Однако проблема в том, что даже если Иран и США создадут атмосферу доверия, Хасан Роухани вряд ли подпишет соглашение с американцами. Не потому, что не захочет, а потому, что не сможет. «На переговорах с “шестеркой” позиция Ирана мало зависит от ситуации в регионе, от его отношений с другими странами. Все его решения – это производные от внутриполитической ситуации, – считает приглашенный исследователь Джорджтаунского университета Севак Саруханян. – Самый перспективный вариант соглашения может быть отвергнут, если он бьет по интересам важных персон». В данном случае соглашение вредит интересам целой группы радикальных аятолл и генералов КСИР во главе с Верховным руководителем Али Хаменеи.

Последние несколько недель до истечения срока переговоров Хаменеи принципиально не выступал с какой-либо критикой процесса, давая понять обществу, что формально он вообще ни при чем. Однако информированные лица утверждают, что министру иностранных дел Мохаммаду Зарифу было дано четкое указание ничего не подписывать.

Во-первых, клерикалы рассматривают любые уступки Западу как капитуляцию. По словам одного из самых влиятельных аятолл Хоссейна Шариатмадари, проблема отношений Ирана с Западом «будет решена только тогда, когда одна из сторон откажется от своей идентичности». И согласие Ирана на контроль своей ядерной программы – это первый шаг к такому отказу.

Во-вторых (и это важнее), иранские радикалы не хотят, чтобы правительство Роухани одержало дипломатическую победу. «Иранским аятоллам всегда нужен был слабый президент, и, начиная с избрания Али Акбара Хашеми Рафсанджани в 1989 г., они всегда работали на провал правительства. Их политика на этом направлении оказалась успешной: в Иране не было ни одного правительства, которое хотя бы на 50% выполнило предвыборную программу», – говорит Севак Саруханян. Сейчас им крайне важно сохранить такую же линию и с президентом Роухани.

Опасность в том, что он – необычный президент. Роухани стал главой государства не с благословения Али Хаменеи, а благодаря широкой общественной поддержке. И намерен усилить эту поддержку за счет заключения прорывного соглашения с США не только для поднятия собственного рейтинга, но и для преобразования страны. Он – представитель умеренного крыла в иранском консервативном истеблишменте (к которому также относятся Рафсанджани, Мохаммад Хаттами и один из самых перспективных иранских духовных деятелей – Хасан Хомейни, внук основателя ИРИ Рухоллы Хомейни), настроенного на серьезную реформу иранской государственности. Естественно, о светской либеральной демократии речи не идет, однако, по мнению Роухани, было бы неплохо убрать излишний радикализм. Открытый и более гибкий Иран сможет лучше защищать свои интересы в регионе и достичь желанного статуса лидера Ближнего Востока.

Радикальные аятоллы поддержали переговорный процесс лишь потому, что хотели избежать силовой операции против ИРИ, добиться вывода Ирана из изоляции и снятия части санкций. Эти задачи успешно выполнены. «За год, что идет переговорный процесс, Иран получил международное смирение с наличием у него когда-то тайных объектов по обогащению урана, а также добился существенного облегчения санкционного давления в обмен на символические уступки, которые Тегеран может легко отозвать», – утверждает старший научный сотрудник американского консервативного фонда «Наследие» Джеймс Филлипс.

Немаловажным достижением Ирана стал официальный отказ США от военной операции. Во многом это произошло потому, что в течение года ему удалось избавиться от образа «злого государства, с которым нельзя сотрудничать». Страна открыто вела консультации о ядерной программе, участвовавшие в них чиновники улыбались и говорили правильные вещи, президент в спортивном костюме публично болел за иранскую футбольную команду, в кабинете министров сидит сейчас больше выпускников американских вузов, чем в Белом доме. Все это позволило практически обнулить отрицательный образ ИРИ, который был создан антииранской пропагандой и неумелой политикой Ахмадинежада, и создать позитив, который защищает страну от бомбежек лучше, чем С-300.

В свою очередь, улучшение имиджа сказалось и на экономической ситуации – аятоллам не нужно теперь опасаться голодных бунтов, маршей протеста и срочно идти на соглашения с США для снятия гибельных санкций. После прошлогодней стагнации ВВП вырастет в этом году примерно на 4,7%, инфляцию удалось взять под контроль. Главное же – Иран вернулся на международный нефтяной рынок. Нефтяные санкции ввели лишь США и ЕС, а остальные государства их скорее обозначали. Так, покупки нефти ограничил Китай, Южная Корея, Сингапур. После начала переговоров эти страны вернулись к полноценным закупкам, и Иран смог увеличить экспорт на 30%.

Конечно, соглашение с «шестеркой», возможно, снимет все ограничения на экспорт углеводородов и откроет перед Исламской Республикой, занимающей второе место в мире по запасам газа и третье –

по запасам нефти, интересные перспективы. По некоторым данным, если с Ирана снимут санкции, он может за короткое время увеличить экспорт нефти на миллион баррелей в сутки, а за два-три года – еще на полтора. Однако это вызовет падение цен до 50–60 долларов за баррель и не принесет Ирану особых выгод. К тому же полное снятие санкций ударит по бизнес-интересам ряда представителей элиты (о чем, кстати, говорил и сам Хасан Роухани). Правительство фактически разрешило частным структурам заниматься экспортом нефти в обход санкций, поэтому никто не может сказать, сколько «черного золота» сейчас уходит из Ирана и кто на этом зарабатывает.

По сути единственное, что способно принудить аятолл начать реальные переговоры с американцами и согласиться на дипломатическую победу Роухани, это возобновление серьезного давления Запада и угроза новых санкций. Однако такой сценарий маловероятен. Во-первых, США слишком заняты Россией, ИГ, Китаем, во-вторых, администрацию Обамы полностью устраивают правила игры, предложенные аятоллами.

БЕЛЫЙ КИТ БАРАКА ОБАМЫ

По словам старшего научного сотрудника Брукингского института Майкла Дорана, ядерная сделка с Ираном превратилась в «Белого кита внешней политики Барака Обамы». Она решает целый ряд его проблем. Однако президент понимает, что реализовать ее не сможет.

Сама по себе сделка нужна Обаме по нескольким причинам.

Во-первых, он видит в ней (а не в решении арабо-израильского противостояния) ключ к стабилизации Ближнего Востока. «Если мы заставим Иран вести себя ответственно, то возникнет система равновесия между странами Залива и Ираном (то есть суннитским блоком и крупнейшей шиитской страной. – Авт.). В этой системе возможно соперничество, взаимная подозрительность, но она избавит нас от открытой войны или конфликтов на периферии», – пояснял американский президент.

Во-вторых, ему нужно личное достижение, которое снимет с него титул внешнеполитического «президента-неудачника», оправдает выданную авансом Нобелевскую премию мира, повысит его рейтинг в стране и, возможно, поможет следующему демократическому кандидату в 2016 году.

В-третьих, ядерный успех может стать прелюдией к пакетной сделке, которая откроет новые возможности для американского бизнеса. По данным неправительственной организации National American Iranian Council, с 1993 по 2012 гг. из-за отказа от торговли и ведения бизнеса с Ираном Соединенные Штаты недополучили от 135 до 175 млрд долларов только прибыли от экспорта. Если смотреть с социальной точки зрения, отказ от сотрудничества с Ираном лишил Америку 280 тыс. рабочих мест.

Наконец, в-четвертых, решение ядерного вопроса и последующая пакетная сделка могут привести к смене режима в Иране. Не через военную операцию или революцию, а через эволюционные процессы, вызванные как реформами Роухани, так и в целом открытостью иранского общества внешнему миру.

Однако проблема в том, что достичь этой цели Обаме мешают не только иранские клерикалы, но и собственный Конгресс. После промежуточных ноябрьских выборов обе палаты оказались под контролем республиканцев, которые негативно относятся и к идее позволить Ирану развивать ядерную программу (необходимая часть любого ядерного соглашения, без которой иранские переговорщики его не подпишут), и ко всему, что делает Обама. Поэтому шансы на то, что конгрессмены ратифицируют ядерное соглашение и отменят антииранские санкции, минимальны.

Конечно, у Обамы есть возможность обойти Конгресс. Так, соглашение с Ираном может быть не официальным договором (treaty), для ратификации которого нужно две трети голосов сенаторов, или президентско-парламентским соглашением (executive congressional agreement), которое требует утверждения обычным большинством в Конгрессе, а обычным правительственным соглашением (executive agreement), для него не требуется даже голосования в Конгрессе. Это, конечно, не соответствует традиции (все международные документы, связанные с ядерными вопросами, принято оформлять как договоры), однако юридически ничего не будет нарушено.

С санкциями сложнее – большая их часть может быть снята только решением Конгресса, да и Джон Керри обещал конгрессменам не обходить их в этом вопросе. Однако и тут Белый дом нашел выход – санкции не отменят, а приостановят. В Министерстве финансов провели специальный анализ и выяснили, что, согласно американскому законодательству, Барак Обама может своим указом приостановить действие значительной части санкций. В администрации признают, что «приостанавливать» придется, скорее всего, надолго. «Мы не будем проводить соответствующий документ через Конгресс в течение ближайших нескольких лет», – цитирует The New York Times слова высокопоставленного чиновника. И, по некоторым данным, Тегеран уже выразил готовность понять и принять подобный вариант выполнения американцами своих обязательств, хотя хотя укреплению доверия это не способствует. В случае чего санкции возвращаются одним росчерком пера президента – без всяких слушаний и голосований в Конгрессе.

Однако в нынешних реалиях приостановка санкций может выглядеть как объявление администрацией войны конгрессменам. «Конгресс не позволит снять санкции, за введение которых проголосовало 99 сенаторов (имеется в виду пакет, введенный в 2010 г. – Авт.)», – заявил сенатор-республиканец Марк Кирк. На Капитолии давно муссируется мысль об импичменте, и попытка обойти Конгресс в иранском вопросе способна спровоцировать начало такого процесса. В любом случае, отказ от процедур в Конгрессе означает недолговечность сделки, и она продлится ровно столько, сколько будет находиться у власти нынешняя администрация.

Если же президент попытается снять санкции через Конгресс и получит отказ, иранцы возложат на него вину за срыв переговоров и прервут диалог. Именно поэтому Белому дому выгодно продолжать переговоры вплоть до прихода следующей администрации.

УВАЖАЙТЕ СОЮЗНИКОВ

Бесконечный процесс устраивает и ближайших союзников Вашингтона в регионе – Израиль и Саудовскую Аравию. Поскольку они не могут плотно заблокировать соглашение, то рассматривают продолжение переговоров как меньшее зло.

«В последние десятилетия холодной войны США четко определили, кто “свой”, а кто “чужой” на Ближнем Востоке. После завершения холодной войны разделение осталось – правда, “чужая команда” трансформировалась из союзников СССР в т.н. Альянс Сопротивления, ориентировавшийся на Иран. В него входили Сирия, “Хезболла”, ХАМАС», – говорит Майкл Доран. И все эти десятилетия Израиль и Саудовская Аравия неизменно играли за “свою” команду, помогая Вашингтону сдерживать Тегеран. Сейчас же Соединенные Штаты не просто пошли на сближение с Ираном, но и игнорируют интересы партнеров. В результате те вынуждены защищать свои интересы доступными методами.

Так, для Израиля приоритетом является принципиальное несогласие Запада с ядерным статусом Ирана. Иранская бомба – экзистенциальная угроза для Тель-Авива, поскольку израильтяне рассматривают Иран как враждебное государство, и им трудно поверить, что Тегеран изменился, когда они слышат заявления главы Генштаба Хассана Фирузабади, называющего целью «полное уничтожение Израиля», или видят «девять вопросов и ответов, как уничтожить Израиль», которые вывесил у себя в Твиттере рахбар. Попытки донести до Обамы эту точку зрения не увенчались успехом (как известно, отношения между израильским премьером и американским президентом настолько плохие, что Обама иногда даже не берет трубку, когда звонит Нетаньяху). Заключение американо-иранского соглашения дало бы Израилю понять, что у него нет иной альтернативы кроме нанесения удара. В отличие от Обамы, израильтяне от военного варианта никогда не отказывались – по словам Нетаньяху, Израиль оставляет за собой право своими силами защищаться от любой угрозы. Нынешнее же продление переговоров дает еврейскому государству реальную альтернативу войне – попытаться саботировать процесс переговоров изнутри, через лоббистское влияние на Конгресс и Белый дом. «Мы предпочитаем плохому соглашению его отсутствие», – говорит израильский премьер.

Что касается Саудовской Аравии, то ее страшит не столько признание Америкой права Тегерана на ядерную программу, сколько легитимация Ирана как «нормальной державы». Какое-то время назад властям Королевства Двух Святынь казалось, что им удалось остановить рост влияния Ирана на Ближний Восток, начавшийся после свержения «Талибана» и Саддама Хусейна. Арабская весна уничтожила или ослабила все центры силы арабского суннитского мира, которые уравновешивали Саудовскую Аравию (Ливию, Сирию, Египет). Новые египетские власти вообще были «арендованы» саудитами в обмен на многомиллиардные программы кредитования, инвестиций и помощи. И если сейчас с Ирана снимут санкции, шиитское государство получит экономические и политические инструменты, чтобы сплотить вокруг себя всех недовольных господством саудитов на Ближнем Востоке.

Отсрочка дает Саудовской Аравии время не только для того, чтобы повлиять на судьбу соглашения через Конгресс (у нее тоже имеются лоббисты), но чтобы противостоять иранскому влиянию, пока оно ограниченно и Тегеран должен думать о поддержке созданного Роухани образа «улыбчивых людей». Так, Эр-Рияд продолжит работать на смещение Башара Асада, верного союзника Ирана в Сирии, через которого происходит снабжение дочерней структуры Ирана в Ливане – «Хезболлы». Кроме того, саудиты противостоят всем попыткам иранских властей договориться о соблюдении прав шиитского большинства в Бахрейне (недавние переговоры между иранскими и бахрейнскими властями на эту тему были успешно провалены). Не исключена и схватка за Оман. Власти султаната пытались уравновесить Ираном влияние Саудовской Аравии, поскольку опасались, что Эр-Рияд попытается захватить западные районы Омана, богатые нефтью. Сейчас же бездетный 74-летний султан Кабус испытывает серьезные проблемы со здоровьем (в стране даже отменили намеченное на 5 ноября празднование 44-летней годовщины независимости). Правильно выбранный наследник может развернуть султанат лицом к Саудовской Аравии, пытающейся сколотить из стран Залива некую систему коллективного сдерживания Ирана.

Наконец, самая большая схватка ожидается в Ираке. «Тегеран считает проиранский шиитский режим в Багдаде критически важным для его интересов – не менее важным, чем сохранение иранского доминирования в Южном Ираке. Иранцы уже воевали с суннитским Ираком в 80-х гг. и понесли катастрофические потери. И сейчас фундаментальный интерес Ирана состоит в том, чтобы не допустить повторения военного конфликта», – пишет Джордж Фридман. Саудовцы же хотят лишить Иран контроля над Багдадом. И если саудовские власти опираются на местные ополчения суннитских племен, то иранцы активно тренируют шиитские группировки, которые все больше становятся похожи на иранские силы народной самообороны Басидж.

НОВЫЙ ИРАН НЕ ПОНРАВИТСЯ РОССИИ

Москва, по сути, также заинтересована в максимально продолжительном переговорном процессе. «Для России идеальный вариант, безусловно, сохранение статус-кво – наличие санкций при условии, что они не приведут к смене режима на прозападный или к началу войны в Персидском заливе, оба эти варианта для нас крайне нежелательны», – полагает генеральный директор Фонда национальной энергетической безопасности Константин Симонов.