Реформирование АНБ

Как шпионить после Сноудена

Даниэл Байман – профессор Программы безопасности на факультете внешних услуг Эдмунда Уолша в Джорджтаунском университете и старший научный сотрудник Центра ближневосточной политики Сабана в Институте Брукингса.

Бенджамин Уиттс – старший научный сотрудник исследований государственного управления в Институте Брукингса, главный редактор блога Lawfare и член рабочей группы по национальной безопасности и праву в Институте Гувера.

Резюме: Теперь, когда кот выскочил из мешка, АНБ, памятуя о необходимости заручиться доверием общественности, должно пересмотреть формат работы, чтобы граждане лучше понимали, как и в каких направлениях оно действует.

Статья опубликована в журнале Foreign Affairs, № 3, 2014 год.

Давнишние дебаты по поводу компромисса между национальной безопасностью и гражданскими свободами вспыхнули в Соединенных Штатах с новой силой прошлым летом. Эдвард Сноуден, сотрудник Агентства национальной безопасности, передал журналистам огромный том строго засекреченных материалов, в которых с уничтожающими подробностями описывались программы электронной слежки и другие операции, осуществляемые АНБ. Американцы внезапно узнали, что в течение нескольких последних лет агентство создавало базу телефонных и интернет-контактов сотен тысяч граждан США, а также собирало гигантские тома телефонных записей, известных под названием «метаданные» – телефонные номера, время и продолжительность разговоров. Вместе с остальным миром американцы обнаружили, что АНБ взламывала обычные коды в режиме онлайн, прослушивала телефонные разговоры глав внешнеполитических ведомств и отслеживала всемирные связи и контакты гораздо агрессивнее, чем считалось прежде.

Эти разоблачения вызвали вопли возмущения. Президент Бразилии Дилма Русеф, узнав из утечек Сноудена, что АНБ прослушивала ее личные разговоры, охарактеризовала происходящее как «нарушение прав человека и гражданских свобод» и «неуважение к национальному суверенитету». В Соединенных Штатах деятельность АНБ осудили на обоих концах политического спектра. Сенатор-республиканец от штата Кентукки Рэнд Пол назвал ее «полномасштабным наступлением на Конституцию», а бывший демократический вице-президент Альберт Гор сказал, что эти действия «непристойно скандальны».

Предложений по реформе множество. Вскоре после утечек президент Барак Обама назначил независимую группу экспертов для расследования. В докладе, опубликованном в декабре прошлого года, группа рекомендовала более 40 далеко идущих мер, включая отказ правительства от сбора метаданных по телефонным разговорам и ограничение слежки за иностранными лидерами. Эксперты высказали мысль, что метаданные должны храниться провайдерами телефонных услуг или частной третьей стороной, но не государством, и официальные лица смогут получать к ним доступ только по решению тайного Суда США по надзору за деятельностью иностранных спецслужб. Они также рекомендовали обязать ФБР получать соответствующее судебно-правовое решение, дающее ему право выпускать «письмо о национальной безопасности» – некую разновидность судебно-административной повестки, которую правительство использует для получения телефонных номеров, электронных адресов и записей о финансовых сделках. Конгресс также обдумывает, какие действия предпринять. В октябре прошлого года сенатор-демократ от штата Вермонт Патрик Лихи, председатель Судебно-правового комитета Сената, и конгрессмен-республиканец от штата Висконсин Джеймс Сенсенбреннер, бывший председатель Судебно-правового комитета Конгресса, предложили свернуть программы АНБ. В то же время комитет Сената по разведывательной деятельности выдвинул умеренный законопроект, который экспериментирует с нынешним юридическим статус-кво, но по большому счету подтверждает его.

Обама отреагировал на возмущение широкой общественности и призывы к реформам большой речью и январскими директивами по президентской политике. Президент встал на защиту АНБ, подчеркнув необходимость сбора разведданных и отметив, что, если говорить о полученной им информации, ничто «не указывает на то, что разведывательное сообщество пыталось нарушить закон и бесцеремонно посягать на гражданские свободы своих сограждан». Вместе с тем он предупредил, что с учетом больших полномочий, предоставленных АНБ, «особый долг» правительства – проверять и внимательно анализировать деятельность агентства. Он признал, что у граждан зарубежных стран имеются личные или частные интересы, которые США должны уважать. Он также ограничил АНБ получением конкретных записей только по распоряжению Суда по надзору за деятельностью иностранных спецслужб и только по целям, находящимся на расстоянии двух «шагов» от телефонного номера подозреваемого террориста, а не трех «шагов», как было раньше. Обама также объявил о «переходном периоде» с целью положить конец сбору правительством больших массивов телефонных метаданных. Два месяца спустя, когда данная статья уже была отправлена в печать, администрация якобы предложила изменить систему и хранить метаданные в архивах телефонных компаний, а не в правительстве.

Хотя Обама уверенно изложил основные принципы реформы, некоторые важные детали описаны слишком туманно. В январе он заявил, что США продолжат шпионить за гражданами других стран, включая лидеров иностранных государств, «если этого настоятельно потребуют интересы государственной безопасности», – оговорка, которую можно трактовать весьма вольно. Он также призвал работать с Конгрессом – не слишком надежный источник действий – над письмами-требованиями относительно национальной безопасности, но не упомянул о необходимости получения ФБР согласия судебных инстанций для доступа к записям частных разговоров.

Предложенные реформы и двоедушие Обамы в том, что касается их одобрения и проведения в жизнь, отражают фундаментальный конфликт интересов между требованиями американской общественности и нуждами разведывательного сообщества. Реальная проблема, которую высветили откровения Сноудена, заключается не в том, что государственное агентство совершенно вышло из-под контроля: АНБ никогда сознательно или умышленно не превышало тех полномочий, которыми его наделяли Белый дом, Конгресс и суды. Скорее эти откровения обнаружили фундаментальное противоречие между двумя вещами, которые граждане и правительство требуют от спецслужб: высокий, если не идеальный, уровень безопасности, с одной стороны, и строгая неприкосновенность личной жизни, отчетность и прозрачность – с другой. Эти требования всегда было трудно примирить, сегодня же это практически невозможно. На самом деле разоблачения Сноудена продемонстрировали нарушение негласного соглашения, на основе которого американское разведывательное сообщество действовало с 1970-х годов.

Четыре десятилетия работа американской разведки основывалась на компромиссе. Тайный сбор разведданных допускался, причем объектами слежки иногда становились граждане США. Однако подобный сбор информации подчинялся формальным, хотя и секретным, правилам надзора, и проводилось четкое разграничение между внутренними и внешними целями. Но в наши дни в силу появления новых технологий и растущей роли АНБ в контртеррористической деятельности после 11 сентября эта граница практически стерлась. Тем временем вследствие снижения способности правительства охранять секретную информацию выявились изъяны в компромиссе с разведкой.

Но это не означает, что правительству следует отказаться от стремления иметь хорошую разведку. По мере распространения коммуникационных технологий и увеличения общего объема коммуникаций растет роль АНБ, даже несмотря на сжатие политического пространства, в котором действует агентство. Главный вопрос, лежащий в основе лихорадочного обсуждения необходимых реформ, заключается в том, удастся ли АНБ восстановить доверие широкой общественности или по крайней мере добиться согласия гражданского общества с проводимой им деятельностью.

В последние месяцы среди широкой части политического истеблишмента начал формироваться новый консенсус относительно сбора разведданных, хотя он исключает защитников гражданских свобод слева и либертарианцев справа. АНБ следует сохранить многие свои возможности и полномочия, но ему нужно изменить представления о взаимодействии с американским народом и более открыто рассказывать о своей деятельности. Не раскрывая методов сбора информации, официальные лица уже начали больше говорить о том, кто является объектом шпионажа и сбора информации, как агентство собирает и использует эту информацию, и открытость следует всячески приветствовать и поощрять. Официальные лица также начали соглашаться с более строгим общественным надзором за своей деятельностью и с тем, что многие секреты АНБ, касающиеся содержания собираемой информации, используемых технологий и правил и принципов деятельности, неизбежно станут достоянием гласности.

АНБ придется определить, действительно ли преимущества новой программы перевешивают потенциальные издержки разоблачения. У подобных решений всегда есть цена. Новые ограничения на слежку, осуществляемую АНБ, могут снизить осведомленность правительства об угрозах и возможностях. Поэтому политикам и гражданам Соединенных Штатов придется подумать о том, в какой мере они готовы пожертвовать безопасностью и дипломатическими преимуществами в обмен на большую сдержанность разведывательного сообщества.

Большой компромисс?

АНБ заявляет, что ее деятельность помогла предотвратить многочисленные теракты после 11 сентября на родине и за рубежом. Подобные утверждения трудно проверить без доступа к засекреченным данным. Что еще важнее, средства измерения успеха весьма сомнительны. Ведь истинная миссия – это не просто предотвращение терактов. Агентство стремится выявить террористов, понять структуру их организаций, предвидеть их действия и срывать планы. В последние годы организации удалось сделать многое в решении этих задач. Но хотя сбор данных АНБ имеет большое значение, это не единственное условие успешной контртеррористической деятельности. Подобные операции — результат координации усилий и сотрудничества многочисленных разведывательных организаций.

Кроме того, последние дебаты по поводу деятельности АНБ почему-то ограничивались только контртеррористической деятельностью. Повышенное внимание к ней понятно: государственные лица США сознают, что самый легкий способ защитить агентство после разоблачений Сноудена — ссылаться на роль структуры в предотвращении терактов. Более того, сбор огромных массивов телефонных метаданных – самая скандальная программа из всех разоблаченных Сноуденом – оказалась контртеррористической программой. Однако АНБ проделывает жизненно важную повседневную работу в области дипломатии и кибербезопасности. Получая доступ к телефонным разговорам иностранных лидеров и официальных лиц, в частности противников Соединенных Штатов, АНБ дает американским политикам понимание того, когда конкретное государство может развязать войну, нарушить договор или предпринять другие резкие (или тонкие) изменения внешнеполитического курса.

Деятельность АНБ дает возможность официальным американским лицам вести более действенные переговоры, снабжая их конфиденциальной информацией о позиции официальных лиц иностранных государств. Это преимущество даже во взаимоотношениях с союзниками, с которыми у США широкие договоренности об обмене разведданными. Разведданные, собранные АНБ, могут подтвердить точность сведений, которыми союзники добровольно делятся с Вашингтоном. Даже дружественные страны иногда предпочитают замалчивать факты или раскрывать лишь часть информации во избежание неловких ситуаций или для влияния на политику США.

Для выполнения своих задач АНБ создало гигантский ресурс возможностей по сбору информации – слишком огромный, как утверждают многие критики агентства в США и за рубежом. У американского народа есть веские исторические основания для подозрений. В 1960-е и 1970-е гг. АНБ вместе с другими разведывательными агентствами осуществляло незаконную слежку за журналистами и членами Конгресса, за Мартином Лютером Кингом-младшим и другими лидерами движения за гражданские права, а также видными противниками войны во Вьетнаме, такими как Мохаммед Али и Бенджамин Спок. После Уотергейтского скандала журналисты и следственные органы Конгресса в конце концов разоблачили эту слежку и перехват разговоров, что вызвало повсеместное недоверие к государственной слежке и засекреченной информации (некоторые имена и подробности конкретных объектов наблюдения были раскрыты лишь в прошлом году в рассекреченных документах АНБ).

Для предотвращения злоупотреблений в будущем при одновременном сохранении конфиденциальности, необходимой для разведслужб, Конгресс в конце 1970-х гг. создал ряд комитетов по надзору и другие механизмы, опирающиеся на два всеобъемлющих соглашения. Во-первых, новые правила давали законодателям и судьям больше прав надзора за деятельностью разведслужб, но требовали, чтобы все их проверки совершались конфиденциально. Во-вторых, Акт о надзоре за разведслужбами других государств (FISA) позволил ФБР (АНБ не разрешалось действовать внутри страны) вести слежку за людьми на американской территории, включая граждан США, но требовал получения предварительного согласия на это тайного Суда по надзору за деятельностью иностранных спецслужб, укомплектованного федеральными судьями, которые назначаются председателем Верховного суда. Согласно другим правилам, АНБ должно избавляться от подслушанных телефонных разговоров американских граждан, случайно попадающих в общий массив данных, собираемых с прицелом на зарубежные цели и объекты, если только агентство не заключит, что эта информация представляет ценность в смысле получения сведений о деятельности иностранных разведок.

Примерно с того же времени Белый дом и Министерство юстиции усилили надзор за разведывательным сообществом. Чистый итог всех изменений – система, при которой АНБ использует свои колоссальные возможности только в определенных обстоятельствах и только под контролем многочисленных надсмотрщиков. Эта система, как казалось, хорошо работала в 1980-х и 1990-х годах. Агентство тщательно избегало ведения незаконной слежки за гражданами США, а также не использовало в полной мере даже те ограниченные полномочия, которыми было наделено. В итоге АНБ оставалось преимущественно за кулисами, избегая крупных скандалов, ведя энергичную операционную деятельность исключительно в рамках закона.

Оценка угроз

Однако в последние годы произошли две важные перемены, нарушившие статус-кво. В результате сила и влияние АНБ в краткосрочной перспективе усилились, но в долгосрочной перспективе агентство лишилось поддержки американской общественности и легитимности. Первая перемена заключалась в глубоком сдвиге приоритетов национальной безопасности, что было спровоцировано терактами 11 сентября. Неспособность предотвратить теракты привела к критике в СМИ и Конгрессе. Высказывалось мнение, что разведслужбы вели себя слишком пассивно перед лицом растущей джихадистской угрозы. Критики обвинили АНБ в том, что после разоблачения его злоупотреблений в 1970-е гг. агентство стало слишком консервативно истолковывать свои полномочия и зачастую не решалось на сбор информации, которая могла затрагивать личную жизнь американских граждан, даже если они поддерживали контакты с подозреваемыми террористами за рубежом.

В ответ на это давление законодатели и официальные лица внутри АНБ и за его пределами стали добиваться разрешения на более агрессивную слежку в связи с тем, что контртеррористическая деятельность, долгое время бывшая лишь одним из приоритетов агентства, стала его главной задачей. Необоснованная программа прослушивания телефонных разговоров, инициированная президентом Джорджем Бушем вскоре после 11 сентября, принята в обход процедур и противовесов, оговоренных в Акте о надзоре за деятельностью иностранных разведок. После ее опубликования существенные изменения внесены и в сам закон.

Эти изменения подтвердили полномочия агентства осуществлять слежку за гражданами США или жителями зарубежных стран без личных ордеров. АНБ собирала данные об их телефонных разговорах, когда они происходили на американской территории. (Однако из принятых поправок следовало, что слежка должна быть ограничена разговорами внутри Соединенных Штатов, что для слежки за гражданами США или жителями других стран за рубежом необходимо получать индивидуальные ордера.) Запрос на сбор более подробных и качественных разведданных после 11 сентября также привел к раздуванию бюджета АНБ, который, по данным The Washington Post, достиг 11 млрд долларов в прошлом году, увеличившись более чем наполовину с 2004 года.

Вторая перемена подобна тектоническому сдвигу: технологические достижения привели к постоянному размыванию разграничения между внутренней и внешней слежкой, а также к стиранию различий между американскими гражданами и представителями других стран. Интернет и распространение мобильных и беспроводных устройств резко увеличили объем международных контактов, осуществляемых гражданами США, которые теперь часто взаимодействуют с гражданами других государств по интернету.

Эти технологические изменения значительно затруднили разделение коммуникаций и контактов на внутренние и внешние. В 1970-е гг. внешние контакты предполагали большие телефонные сети и спутниковые телефоны, которые значительно отличались от инфраструктуры внутренних связей. Сегодня потоки информации настолько переплелись, что их невозможно разделить. Пользователи интернета в Соединенных Штатах иногда обмениваются сообщениями и сведениями с европейскими и азиатскими сайтами и порталами, хотя конечный адресат может находиться по соседству.

Сообщения из-за рубежа часто проходят через территорию США, что является побочным продуктом центрального положения американских компаний и инфраструктуры с точки зрения технической архитектуры интернета. Когда АНБ собирает сообщения, передаваемые жителями других стран в режиме онлайн, нередко оказывается, что в «невод» попадают и сообщения, отправляемые американцами друг другу на территории Соединенных Штатов. Если бы агентство исключило американские сайты, оно могло бы упустить из виду сообщения, отправляемые из-за рубежа, которые проходят через американские серверы или там хранятся.

Эти перемены одновременно создали серьезные технические проблемы для агентства и стали большим благом. АНБ может получить доступ к сообщениям в сети Фейсбук или передаваемым по Скайпу, к финансовой документации, электронной почте и хранящимся в компьютере документам. Это дает ему возможность собирать на порядок больше информации о мишени, чем это было возможно в век, предшествовавший появлению интернета. На самом деле в наши дни самые большие технические проблемы АНБ связаны не со сбором информации, а с ее анализом. Агентство ежедневно «соприкасается» (хотя не определяется, что это может означать) с буфером информации из интернета, эквивалентным 580 млн документальных архивов. Оно может надеяться лишь на то, что ему удастся проанализировать малую толику этого гигантского массива.

Перемены проверяют на прочность компромисс 1970-х годов. Вследствие утечек Сноудена значительная часть американской общественности сегодня сомневается в том, что АНБ сосредотачивается на зарубежных контактах, и не слишком верит в действенность государственных механизмов надзора. Конечно, АНБ изо всех сил пытается хранить свои тайны в неприкосновенности и справедливо осуждает тех, кто раскрывает секретную информацию. Но с учетом количества лиц, имеющих сегодня доступ к документам агентства (допуск к информации под грифом «совершенно секретно» имеют более миллиона человек), подобные утечки представляются почти неизбежными.

Поэтому агентство удвоило усилия, направленные на предотвращение утечек. В интервью одному из нас в декабре прошлого года Лонни Андерсон, главный технолог АНБ, заявил, что агентство начало более внимательно отслеживать использование его ресурсов сотрудниками, ограничивать объем данных, к которым можно получить доступ с имеющихся терминалов, и организовало централизованное хранение данных в облаке для внутреннего пользования. Подобные изменения сделают АНБ менее энергичным, и Андерсон признал, что «невозможно помешать решительно настроенному человеку, который имеет все необходимые допуски и технические навыки, раскрыть секретную информацию».

Вашингтону на самом деле следует быть готовым к тому, что его союзники и недруги, не говоря уже о широкой общественности, иногда будут получать информацию по крайней мере об общих принципах, применяемых Соединенными Штатами для сбора разведданных. Периодически они смогут даже иметь доступ к более конкретным сведениям и подробностям. Подобные откровения могут оказывать разное влияние. Враги США предполагают, что Вашингтон их прослушивает, поэтому вряд ли они будут шокированы новыми откровениями и подробностями. Но у американских союзников совершенно иные ожидания и надежды, по крайней мере они их имели до того, как разоблачения Сноудена разозлили лидеров иностранных держав, таких как Русеф и немецкий канцлер Ангела Меркель, узнавших о перехвате их личных разговоров.

Шпионские игры

Хотя возмущение зарубежных лидеров несколько утрировано, утечки Сноудена повредили отношениям Соединенных Штатов с союзниками в двух жизненно важных аспектах. Во-первых, они удивили и рассердили общественность стран-союзниц, вынудив таких лидеров, как Меркель и Русеф, реагировать или эксплуатировать это общественное негодование. Во-вторых, США лишились высокой морализаторской трибуны, с которой они высказывали свою позицию в дебатах о кибербезопасности и управлении интернетом. После многолетних протестов против взлома китайцами американских систем Вашингтон теперь выглядит лицемером. Документы, обнародованные Сноуденом, не только свидетельствуют о том, что Соединенные Штаты, подобно Китаю, занимаются кибершпионажем, но что они добились больших успехов на этом поприще.

Утечки также стали большой неприятностью для технологических компаний, поскольку теперь их подозревают в добровольном сотрудничестве с АНБ и в том, что они действуют в качестве филиала правительства. В директивах о президентской политике, сопровождавших речь Обамы в январе, признавались риски, которые подобное восприятие несет «коммерческим, экономическим и финансовым интересам страны, включая потенциальную утрату доверия международного сообщества к американским компаниям». «Ставится под сомнение наша приверженность открытому, взаимодействующему и безопасному всемирному интернету». Вместе с тем Обама предложил технологическим компаниям преимущественно риторику, отвергнув призыв экспертов-аналитиков к АНБ прекратить подрыв стандартов шифровки информации. Крупные американские интернет-компании открыто заявили о том, что начнут разработку и принятие более изощренных методов кодирования.

Тем временем иностранные государства заигрывают с идеей потребовать от интернет-компаний предоставлять своим гражданам местные услуги по хранению данных. Некоторые иностранные правительства и компании могут обратиться к местным компаниям за разрешением технологических потребностей; эти компании, конечно, не преминут подчеркнуть, что их американские конкуренты не гарантируют безопасность секретных данных. Однако ирония в том, что эти усилия могут облегчить работу АНБ, поскольку агентство не стеснено законами или надзорными инстанциями при доступе к данным, хранящимся за рубежом.

Со своей стороны, официальные лица АНБ глубоко обеспокоены влиянием утечек на американские компании. Анна Нойбергер, которая руководит связями агентства с частным сектором, сказала в интервью одному из нас в декабре прошлого года, что АНБ «ощущает свою ответственность за ущерб репутации» Кремниевой долины после утечек Сноудена. АНБ просто не может функционировать без сотрудничества с промышленностью. Но, как показала речь Обамы, администрация едва ли может предложить технологической отрасли что-то серьезное в смысле новых ограничений, не запрещая при этом АНБ собирать необходимые данные. Самый важный жест Обамы в адрес индустрии заключался в неоднократном повторении тезиса об уважении частной жизни граждан других стран, который был призван успокоить зарубежных граждан относительно пользования американским программным обеспечением и интернет-услугами.

Американские офицеры разведки берут на себя часть вины за утрату доверия общества к АНБ, поскольку они не всегда были до конца честными в своих публичных высказываниях. Джеймс Клаппер, директор национальной разведки, сообщил Сенату в марте 2013 г., что АНБ не собирает сведения о гражданах США «сознательно». Но менее чем три месяца спустя была раскрыта программа сбора гигантских массивов метаданных. Это вынудило Клаппера искать жалкие оправдания вроде того, что его первоначальное заявление было «наименее лживым», которое он мог сделать в то время. Журналисты также внесли лепту в снижение доверия общественности, публикуя порой вводящие в заблуждение заявления. Например, ежедневная норвежская газета Dagbladet сообщила в ноябре прошлого года, что АНБ прослушивала частные телефонные разговоры норвежцев. В ответ разведслужбы Норвегии признались, что слежкой занимались они сами, а не американцы.

Палата секретов

Какими бы ни были подлинные причины, АНБ, а значит и администрация Обамы, вынуждены решать серьезную проблему общественных связей. Одна из реакций могла бы заключаться в ужесточении режима секретности в надежде предотвратить утечки, которые поставят АНБ в еще более неловкое положение. Другая возможная реакция – признание того, что в будущем о деятельности американской разведки станет известно еще больше; следовательно, разведка должна быть более на виду. Однако наилучшим подходом было бы сочетание двух этих тактик в разумной пропорции, и американское правительство движется, пусть и не очень уверенно, как раз в этом направлении. Необходимо вынести здравые суждения о том, какие вещи агентству нужно действительно хранить в тайне, и усилить режим секретности в отношении этой информации, но, с другой стороны, необходимо стать гораздо более открытым в отношении менее секретных и очевидных форм сбора разведданных.

Прежде всего снижение уровня секретности должно быть хорошо спланировано и осуществляться в соответствии со связной теорией о том, как гражданские свободы могут оптимально сосуществовать со слежкой, а принцип прозрачности – со шпионажем. Сегодня этого не происходит: разведывательное сообщество сворачивает программы слежки и раскрывает тысячи страниц засекреченных документов (включая десятки решений и постановлений Суда по надзору за деятельностью иностранных спецслужб), содержащих информацию о программе сбора телефонных метаданных и о таргетировании иностранцев, и все это делается без четкой и понятной стратегии или по крайней мере без стратегии, которая объясняется общественности. Процесс представляется спонтанной, импульсивной реакцией на критически настроенную прессу и гневную отповедь отдельных иностранных правительств.

В процессе размышлений о раскрытии еще большего объема информации и о реформах правительству нужно ответить на некоторые фундаментальные вопросы о том, от какого вида слежки разведслужбы в настоящее время воздерживаются, а какие виды следует осуществлять более открыто. Непонятно, как реагировать офицерам разведки, если новые ограничения нанесут ущерб национальной безопасности. Неясно, готовы ли официальные лица и общественность согласиться с результатами менее действенных программ слежки во имя большей прозрачности. Обама начал отвечать на эти вопросы. Но некоторые из ответов, касающиеся, например, технологических отраслей и неприкосновенности частной жизни иностранных граждан, не прояснили многих деталей.

Для прояснения плана реформ АНБ следует начать с разделения своей деятельности на три категории. Во-первых, определить, что действительно необходимо сохранять в тайне. По сути дела, лишь малая толика нынешней деятельности АНБ – например, разработка новых технологий или слежка за секретными системами противников, таких как Китай – настолько деликатна, что даже простое раскрытие информации об этой деятельности может нанести ущерб национальным интересам.

Агентству нужно лучше работать над сокрытием этих программ, предоставляя доступ к ним гораздо более ограниченному кругу лиц. Андерсон заявил, что более строгий контроль доступа уже вводится с помощью наклеивания ярлыков на каждого пользователя и всякий массив информации, собираемый АНБ. Затем ярлыки (теги) данных и пользователя можно совмещать в зависимости от привилегий конкретного пользователя. Если ограничить доступ к самым важным секретам узким кругом доверенных лиц, вероятность сохранения секретности существенно возрастет.

Но стремление к большей секретности спровоцирует опасения новых злоупотреблений в будущем. Резкое сужение круга лиц с допуском к материалам с грифом «совершенно секретно» увеличит риск того, что важные точки останутся несвязанными. Андерсон признал риск, сказав, что в настоящее время агентство ошибается в том смысле, что стремится обеспечить безопасность данных в ущерб эффективности. Способов разрешения дилеммы фактически не существует: для сохранения секретности АНБ придется отказаться от коллегиального решения проблем. Но компромисс того стоит, поскольку доступ к самым важным программам получает только избранная группа аналитиков. Когда речь идет о менее деликатной работе АНБ, которая пока еще не предана гласности, агентству нужно быть готовым отказаться от секретности, если выгоды не перевешивают издержки раскрытия информации. Например, следует пересмотреть практику слежки за союзниками, что Барак Обама уже пообещал сделать. В самой этой практике нет ничего предосудительного, и она часто позволяет сделать ценные открытия. Но не менее часто получаемые выгоды того не стоят.

В-третьих, АНБ необходимо приоткрыть завесу над некоторыми программами, которые оно собирается продолжать. Из-за утечек Сноудена, последующих разоблачений и снятия грифа секретности программа сбора метаданных, например, больше не секретна, поэтому, даже если какая-то ее версия будет использоваться в дальнейшем, имеет смысл ошибаться в сторону еще большей открытости. В целом АНБ должно раскрывать по возможности больше информации о масштабах политически деликатной слежки, а также передавать Конгрессу еще больше конкретики и деталей. Вовлечение групп по надзору за соблюдением гражданских свобод полезно при обсуждении параметров некоторых программ слежки за гражданами США. Вряд ли АНБ убедит эти группы встать на его сторону, но оно могло бы тем не менее объяснить им процедуры, применяемые для минимизации вмешательства в частную жизнь.

Большая открытость потребует сдвига в институциональной культуре агентства, а также в целом в разведывательном сообществе. Но этот сдвиг уже происходит. В 2012 г. тогдашний заместитель директора АНБ Джон Инглис сострил, что агентство, «возможно, самый большой работодатель для интровертов» в федеральном правительстве. Но за прошедшие несколько месяцев самые влиятельные интроверты начали публично высказываться в беспрецедентном масштабе. В декабре прошлого года высокопоставленные руководители АНБ даже согласились участвовать в длительном цикле онлайновых радиопрограмм с одним из нас о будущей направленности деятельности агентства.

В конечном итоге увеличение прозрачности АНБ и усиление надзора за его деятельностью серьезно повлияет на оперативную работу. Эти перемены могут подчас замедлять процесс слежки или вселять сомнения в целесообразности получения некоторых данных, которые могли бы быть полезными в контртеррористической и другой важной оперативной работе. Однако некоторая гласность в осуществлении разведывательной деятельности поможет упредить скандалы и позволит АНБ доводить до сведения политиков и журналистов, что оно делает и почему.

Несмотря на утечки Сноудена, большая часть общественности по-прежнему не понимает, как работает АНБ и чем оно занимается. В прошлом агентство приветствовало такое невежество, поскольку оно помогало правительству надежно охранять секреты. Но теперь, когда кот выскочил из мешка, АНБ, памятуя о необходимости заручиться доверием общественности, должно пересмотреть формат работы, чтобы граждане лучше понимали, как и в каких направлениях оно действует. Необходимые реформы в той или иной степени потребуют от американцев идти на еще больший риск – это решение приведет к политической критике, если на американской земле будет совершен еще один теракт. Но если реформы проведут качественно, агентство будет еще более чутко относиться к обеспокоенности широкой общественности и в то же время сохранит самые широкие возможности в осуществлении необходимой деятельности.