Прошлое, настоящее и будущее российской энергетической стратегии ("Stratfor", США)

Лорен Гудрич (Lauren Goodrich), Марк Лантеманн (Marc Lanthemann)

Способность России остаться глобальным поставщиком энергоресурсов в будущем, а также та сила, которую дает Кремлю российский энергетический сектор, сегодня вызывают все большие сомнения. После десяти лет активного экспорта энергоресурсов и получения крупных доходов Россия сокращает цены на поставляемый в Европу газ, а прогнозы по доходам ее энергетического гиганта «Газпрома» с начала этого года идут на убыль.

Россия обладает крупнейшими в мире доказанными запасами природного газа и периодически сменяет Саудовскую Аравию во главе списка ведущих нефтедобывающих стран. Эта страна на треть обеспечивает европейские потребности в нефти и газе, и начинает наращивать экспорт на рынки Восточной Азии, испытывающие энергетический голод. Энергетический сектор для Москвы - это нечто большее, чем простой коммерческий актив. Он на протяжении века с лишним является одной из основ стабилизации России и источником ее усиливающейся мощи. Кремль назвал энергетическую безопасность главной составляющей национальной безопасности России, особенно в связи с тем, что недавние изменения общемировых и внутренних тенденций бросили тень сомнения на силу и прочность энергетического сектора.

Российский энергетический сектор то усиливался, то ослабевал на всем протяжении истории страны. Управление этим циклом было поставлено во главу угла российской внутренней и внешней политики еще в царские времена. А теперь это историческое бремя легло на плечи режима Владимира Путина.

Российские императивы и энергетический фактор

Россия в своей основе уязвимая страна, поскольку она окружена другими великими державами, а ее границы не очень удобны для обороны. Кроме того, Россия обладает огромной, в основном неприветливой и унылой территорией, населенной различными этническими группами, которые издавна не в ладах с центральной властью Москвы. В связи с этим она сталкивается с острой необходимостью сохранять свою целостность как государство и укреплять свои позиции как региональная держава. Во-первых, Россия должна консолидировать свое общество под единой властью. Во-вторых, ей необходимо распространять свою власть на ближайшее географическое окружение для создания буферных зон в качестве защиты от других держав. (Формирование Советского Союза - это наглядный пример такого императива в действии.) И наконец, она должна умело использовать свои природные ресурсы для обеспечения равновесия с великими державами, находящимися за пределами ее периферии.

Для достижения этих целей Россия на протяжении всей своей истории использовала самые разные средства, от экспорта сельскохозяйственной продукции до откровенных военных захватов и запугивания. С конца 1800-х годов Россия включила национальные энергоресурсы в инвентарь важных средств для достижения своих главных стратегических целей. К середине ХХ века российский энергетический сектор превратился в одну из главных основ ее экономической и политической мощи.

Доходы от экспорта нефти и газа показывают, как энергетический сектор позволил Кремлю сплотить страну. Доходы от экспорта энергоресурсов начали поступать в казну Российской империи в конце 1800-х годов. Экспортная выручка от продажи нефти составляла в то время 7% от общего объема поступлений по экспорту. В конце 1920-х годов, то есть, на раннем этапе существования Советского Союза, этот показатель вырос до 14%. А к 1950-м годам государственный бюджет уже наполовину пополнялся за счет энергетических доходов. Такой приток капитала был и остается важным инструментом, помогающим России наращивать военную и промышленную базу, необходимую для сохранения статуса если не мировой, то хотя бы региональной державы. Тем не менее, поскольку российское государство попало в зависимость от энергоресурсов, эти доходы делают его крайне уязвимым.

Кроме обеспечения экспортных поступлений, энергетический сектор способствует созданию и сохранению внутренне стабильного и индустриализованного государства. Внутреннее потребление энергии в России огромно, что объясняется очень холодной погодой, сохраняющейся большую часть года. Но несмотря на неэффективность энергетического сектора, большие потери энергии и высокие затраты на ее производство, внутренние резервы страны позволяют Москве сохранять низкие цены на энергию для своих граждан и тех предприятий, где они работают.

Энергетический сектор также усиливает возможности России по распространению своего влияния на ближайших соседей. Москва по-разному использует свои энергоресурсы в качестве рычага давления на буферные государства. Здесь и контроль над добычей энергоресурсов в регионах (который прежде существовал на нефтяных месторождениях в Азербайджане и Казахстане), и поставки энергоресурсов со скидкой в соседние страны, и контроль над их энергетической транспортной инфраструктурой. Аналогичную стратегию Россия применяет и при построении отношений за пределами постсоветского пространства. Например, эта страна является одним из двух главных поставщиков энергоресурсов в Европу, и к тому же это единственный европейский поставщик, обладающий крупными запасами нефти и газа, и издавна продающий их по низким ценам. Физическая связка России с Европой и ее способность занижать цены, вытесняя любых конкурентов, стали основой ее взаимоотношений со многими европейскими странами.

Эволюция российской энергетической стратегии

Полезность энергоресурсов как средства достижения трех главных целей России со временем менялась, потому что России приходилось корректировать свою стратегию, исходя из сдвигов во внутренней и мировой ситуации. Преимущество Москвы состоит в ее гибкости при управлении энергетическим сектором.

Важность российской энергодобывающей отрасли была доказана в конце 1800-х годов, когда монархия увидела огромный потенциал укрепления Российской империи, состоявший в крупномасштабном развитии энергетического сектора. Однако у империи не было ни техники, ни капитала для создания отечественной энергодобывающей отрасли. Монархия нашла решение, сняв часть ограничений на иностранные инвестиции и пригласив европейские и американские компании разрабатывать нефтяные месторождения в Баку и в Поволжье. Начался непродолжительный период потепления в отношениях между Российской империей и многими ее западными партнерами, в частности, с Великобританией, Францией и Соединенными Штатами. Все стороны вскоре поняли: единственный способ сделать российский нефтяной бизнес высокодоходным, несмотря на высокие затраты, связанные с суровым климатом и огромными расстояниями, состоит в наращивании добычи. На рубеже веков Российская империя добывала 31% от общемирового объема экспорта.

По мере повышения важности российского энергетического сектора стало понятно, что на него оказывает огромное воздействие внутренняя стабильность России. Большевики в начале ХХ века использовали энергетический сектор в своих попытках свергнуть монархию. Нефтедобывающие регионы были главными центрами деятельности большевиков, потому что добывающая отрасль являлась одной из немногих, где рабочие были хорошо организованы. Кроме того, большевики пользовались сетью железных дорог, по которым перевозили нефть, чтобы распространять пропагандистские материалы по стране и за рубежом. В 1904 году, когда империя жестоко подавила восстание в Санкт-Петербурге, протестующие из числа большевиков подожгли нефтяные промыслы в Баку. Это привело к сокращению российского нефтяного экспорта на две трети. Москва и зарубежные рынки осознали, насколько сильно нефтяной экспорт из России зависит от ее внутренней стабильности.

Современная российская энергетическая стратегия начала формироваться после окончания Второй мировой войны. Когда Советский Союз стал одним из двух мировых гегемонов, возвышающимся над расколотой Европой, Москва посчитала, что теперь ничто не может ей помешать установить свое господство в области мировой энергетики. В период с 1950-х по 1960-е годы добыча нефти в СССР удвоилась, и Советский Союз вновь стал вторым в мире нефтедобывающим государством и главным поставщиком этого топлива в Восточную и Западную Европу. Доходы от нефтяного экспорта снова составили почти половину от общего объема экспорта из СССР.

Поскольку Советский Союз добывал нефть в огромных количествах, а стоимость рабочей силы при советской системе была низкой, Россия могла продавать свою нефть по ценам, которые были почти на 50% ниже ближневосточных. Продавая нефть по сниженным ценам в страны советского блока, а затем и в Западную Европу, Москва ослабляла западные режимы и усиливала свои позиции на собственной периферии. ЦРУ назвало такую стратегию советским экономическим наступлением. Советам важнее было не зарабатывать деньги (хотя деньги они тоже зарабатывали), а формировать сферу своего влияния, ослабляя Запад. Такая стратегия влекла за собой немалые издержки, поскольку Москва получала меньше доходов, чем могла, а нефть добывала неэффективно, быстро истощая свои месторождения.

В 1970-е годы цены на нефть выросли до небес из-за череды кризисов, произошедших в основном на Ближнем Востоке. В то же время, Россия уже начала ощущать, насколько трудно ей держать на своих плечах огромный Советский Союз. Режим советского лидера Леонида Брежнева встал перед выбором: воспользоваться высокими мировыми ценами, поднять их для Восточной Европы и получить экономическую выгоду, или продолжать субсидировать восточный блок, привязывая его к Москве и не давая ему думать о других источниках энергоресурсов. То был выбор между двумя непреложными обязанностями: поддержание внутренней стабильности в СССР и сохранение буферной зоны. В итоге Москва решила отстаивать свои интересы и в 1975 году подняла цены на нефть своим покупателям. Далее она поднимала их в соответствии с ростом цен на мировых рынках. К 1976 году нефтяные цены в восточном блоке выросли почти в два раза. Они остались ниже мировых, но поднялись достаточно высоко, чтобы заставить некоторые страны блока взять кредиты.

Советы до середины 1980-х годов старались поддерживать высокий уровень доходов от продажи энергоресурсов. В этот период за счет таких продаж СССР получал почти половину валютной выручки. Но в середине 1980-х Советы получили двойной удар, когда цены на нефть резко упали, и Запад ввел эмбарго на советскую нефть, из-за чего рынки заполнила своим топливом Саудовская Аравия. Более того, Советский Союз существенно отставал от Запада по технологиям, особенно в энергетике и сельском хозяйстве. В ответ, начиная с 1985 года, Советский Союз начал переходить к рыночной экономике в области энергоресурсов, поднял цены для стран восточного блока, потребовал платить за топливо твердой валютой и позволил иностранным компаниям вернуться в свой энергетический сектор.

Но изменения в российской стратегии оказались неглубокими и запоздалыми. С их помощью не удалось предотвратить распад Советского Союза. На протяжении десятилетия, наступившего после развала советского блока, энергетическая отрасль России находилась в состоянии хаоса. Начатая при Михаиле Горбачеве в 1980-е годы энергетическая либерализация приняла экстремальные формы, когда в 1990-е годы страной правил Ельцин. В результате добыча сократилась наполовину, а российский энергетический сектор поделили между собой иностранные корпорации и усиливавшийся в то время класс олигархов России.

Ситуация изменилась в 2000 году, когда к власти пришел Владимир Путин. Одной из первых задач в повестке Путина в рамках стабилизации страны стала консолидация энергетического сектора под контролем государства. Это означало радикальные изменения в либеральной политике, начатой двумя десятилетиями ранее. Правительство по сути дела национализировало большую часть энергетического сектора, отдав его под контроль трем государственным колоссам: Газпрому, Роснефти и Транснефти. Кремль начал более агрессивно вести переговоры при заключении контрактов на поставку с бывшими советскими республиками и с Европой. Он вынуждал их закупать большие объемы по чрезвычайно высоким ценам, потому что у этих покупателей не было альтернативных поставок. Кремль также начал перекрывать поставки на некоторые рынки, пытаясь таким образом оказывать влияние на другие политические переговоры. При этом вину за прекращение поставок он возлагал на создающие проблемы транзитные государства, такие как Украина.

Хотя энергетическая стратегия Москвы стала довольно агрессивной, она помогла укрепить и стабилизировать Россию. Доходы от продажи энергоресурсов в России начали бурно расти благодаря подъему мировых цен на нефть и высоким ценам на природный газ, которые Кремль установил для Европы. У России появились дополнительные средства, которые она начала вкладывать в политическую, социальную, экономическую и военную сферы. Энергетическая политика также помогла Москве усилить свое влияние на постсоветском пространстве и вынудила Европу отступить и отказаться от противодействия возрождению России. Конечно, те финансовые кризисы, что охватили Европу и Россию в 2008 году, напомнили Москве, насколько сильно она нуждается в своих крупнейших покупателях энергоресурсов, когда цены на нефть падают, а спрос начинает снижаться.

Проблемы поддержания российской энергетики

Больше всего Россию беспокоит ее зависимость от колебаний цен на энергоресурсы. Поскольку российский бюджет наполовину пополняется за счет продажи энергоресурсов (на долю нефти в этом количестве приходится 80%, а на долю природного газа 20%), государство может серьезно пострадать в случае падения цен на энергоресурсы. Кремль уже понизил свои бюджетные прогнозы по нефтяным ценам со 119 до 93 долларов за баррель, хотя даже при такой цене правительство сильно рискует. Stratfor не занимается прогнозированием цен на нефть, однако исторические закономерности показывают, что крупные международные кризисы и изменения в мировом потреблении и добыче оказывают достаточно существенное влияние на нефтяные цены и на доходы Москвы, способствуя дестабилизации страны.

Доходы от экспорта природного газа в настоящее время тоже под вопросом. Европа, являющаяся крупнейшим для России потребителем ее топлива, начинает получать газ из других источников, из-за чего Кремль в последние месяцы вынужден снижать цены. В этом году Газпром может снизить цены европейским потребителям в общем объеме на 4,7 миллиарда долларов, что составляет примерно 10% от чистого дохода корпорации.

В своем нынешнем виде российский энергетический сектор испытывает большую нагрузку. Консолидация отрасли под контролем двух крупных государственных корпораций дала Кремлю немало преимуществ. Но после десяти лет такой консолидации в отрасли начали накапливаться недостатки. Российский газовый гигант «Газпром», не испытывая никакой конкуренции, отстает в области технологий и считается неблагоприятной компанией для вложения в нее иностранных инвестиций. Российский нефтяной гигант «Роснефть» недавно начал превращаться в крупного монополиста, подобно Газпрому, и поэтому может попасть в аналогичную ловушку. Поскольку для реализации будущих энергетических проектов России потребуются более передовые технологии (потому что осуществлять их предстоит в отдаленных местах и в суровых климатических условиях) и больше капитала, Газпром и Роснефть нуждаются в модернизации и иностранных инвестициях.

Важным фактором также является коррупция. По разным оценкам, Газпром из-за коррупции и неэффективности в работе теряет от 20 до 40 процентов своих доходов. У Роснефти - похожие проблемы. Такие потери были бы приемлемы, если бы доходы Москвы от продажи энергоресурсов оставались на прежнем высоком уровне. Но если цены в будущем снизятся, или если расходы на поддержание и расширение энергетического сектора возрастут, такие потери будут уже неприемлемы. Кремль проводит расследования в газпромовских структурах, но поскольку коррупция в России была сильно распространена на всем протяжении ее истории, он мало что сможет сделать для устранения правонарушений в своей газовой корпорации.

Более того, зависимость Европы от российских энергоресурсов сокращается. Та нехватка газа, с которой столкнулась вся Европа во время российско-украинских кризисов 2006 и 2009 годов, стала мрачным напоминанием об уязвимости европейских стран и о их зависимости от газового экспорта из России. Европейские страны, действуя в одностороннем порядке и через Евросоюз, начали разрабатывать стратегии, позволяющие им снижать как уязвимость Европы от споров между Москвой и странами-транзитерами, так и ее общую зависимость от поставок энергоресурсов из России.

Одним из направлений в рамках таких усилий стало ускоренное создание новых и современных предприятий и объектов, обеспечивающих импорт сжиженного природного газа. Благодаря этому некоторые страны, и прежде всего Литва и Польша, обретут возможность импортировать природный газ из стран-поставщиков по всему миру, уклоняясь от воздействия традиционного российского рычага влияния, каким является физическая связка. Это особенно важно в свете ускоренной разработки нетрадиционных источников газа в мире, в частности, сланцевых резервов в США. Другой попыткой в этом направлении является разработка проекта трубопровода, по которому нероссийский природный газ будет поступать на европейский рынок. Хотя эта попытка на сегодня менее успешна, она в перспективе снизит зависимость Европы от российского природного газа.

Кроме того, набор общеевропейских мер, включая третий энергетический пакет, дает в руки странам-членам ЕС политические и правовые инструменты, позволяющие ослабить господство Газпрома в соответствующих цепочках поставок природного газа. Этот общий механизм позволяет европейским странам более сплоченно противодействовать определенной коммерческой практике, которую они считают монополистической. Последним примером стало расследование Еврокомиссии по вопросу газпромовской стратегии ценообразования в Центральной Европе. Из-за таких мер, а также из-за финансируемых ЕС усилий по созданию соединительных газопроводов между странами Центральной Европы России становится труднее использовать механизмы газового ценообразования в качестве инструмента внешней политики. Это важное изменение последнего десятилетия. Раньше Москва в качестве награды за более тесные связи с Россией снижала странам цены на газ (например, Белоруссии), одновременно увеличивая их тем государствам, которые оказывали ей неповиновение (например, странам Балтии).

И наконец, России грозит еще одна простая, но довольно мрачная перспектива: усиление финансового и политического кризиса в Европе приведет к снижению потребления энергоресурсов на континенте или, по крайней мере, помешает росту потребления в следующем десятилетии.

Следующий шаг России

Администрация Путина прекрасно понимает те вызовы, которые брошены российскому энергетическому сектору. Попытки России в прошлом десятилетии снизить зависимость от экспорта энергоресурсов за счет ускоренного промышленного развития не увенчались особыми успехами, и страна по-прежнему связывает свою судьбу с энергоресурсами. Российская стратегия использования энергетического экспорта в качестве инструмента внешней политики и генератора доходов порой вызывает противоречия. Чтобы использовать энергетические рычаги во внешней политике, Москва должна иметь возможность снижать или поднимать цены, а также грозить прекращением поставок. А это крайне негативно сказывается на получении экспортной прибыли.

Общемировые и региональные условия изменились настолько, что Москве приходится делать выбор между внешнеполитическим и экономическим аспектами ее энергетической стратегии, определяя приоритеты. И она однозначно решила, что получать доходы намного важнее. Кремль приступил к разработке комплекса мер, предназначенных для адаптации страны к тем переменам, которые произойдут в следующие двадцать лет.

Во-первых, Россия старается устранить очень опасную неопределенность, существующую у нее в отношениях с ключевыми странами-транзитерами, которые всегда позволяли ей поставлять энергоресурсы в Европу. Сооружение нефтяного терминала в Усть-Луге на Балтийском море позволит России пойти в обход белорусской трубопроводной системы, поставляя нефть и нефтепродукты потребителям напрямую. Прокладка газопровода «Северный поток» по дну Балтийского моря, а затем и «Южного потока» через Черное море даст России возможность в случае необходимости перекачивать газ в обход украинской и белорусской транспортных систем. Эти два трубопровода будут в основном обеспечивать поставки газа крупным европейским потребителям в Германии и Италии, с которыми Россия стремится поддерживать долгосрочные отношения стратегического партнерства.

Эти обводные системы позволят России гарантированно обеспечивать газом своих крупных европейских покупателей, благодаря чему Москва будет непрерывно получать столь важные для нее доходы от поставок энергоресурсов. Такая гибкая стратегия энергетического экспорта будет все больше лишать Минск и Киев рычагов воздействия на Москву, а Россия получит дополнительные возможности для превращения Украины и Белоруссии в вассальные буферные государства. Это одна из тех немногих политических целей, которых Москва по-прежнему намерена добиваться в рамках своей энергетической стратегии.

Кроме того, Москва приспосабливает свою энергетическую стратегию к новым условиям, когда европейские потребители наращивают меры диверсификации и либерализации. Газпром начал расширять свою политику ценовых скидок на газ, которую он раньше проводил исключительно в отношении стратегических партнеров, таких как Германия и Италия. Кремль понимает, что его единственная надежда на сохранение газовых доходов перед лицом возможной глобальной революции в добыче сланцевого газа это долгосрочные контракты с потребителями по конкурентным ценам. Москва и дальше будет показывать, что она в состоянии предложить европейским покупателям гарантированные большие объемы и поставки по низким ценам, что редко могут себе позволить поставщики сжиженного природного газа.

И наконец, Россия уделяет большое внимание и выделяет значительные средства на развитие связей с растущими энергетическими рынками Восточной Азии. Она диверсифицирует свои экспортные поставки, страхуясь на тот случай, если проблемы на рынке Европы будут усиливаться. Во всех стратегиях, которые Россия намерена проводить в следующем десятилетии, есть одна общая черта: для их осуществления потребуются большие средства. Один только нефтепровод ВСТО (Восточная Сибирь – Тихий океан) обойдется почти в 15 миллиардов долларов. Несмотря на негативные последствия финансового кризиса 2009 года, у России еще имеются огромные финансовые резервы, которые предназначены для реализации таких масштабных проектов. Но эти средства не бесконечны.

Похоже, Кремль прекрасно понимает, с какими проблемами и вызовами Россия будет сталкиваться в предстоящие двадцать лет, когда подойдет к концу очередной энергетический цикл. В отличие от Брежнева и Горбачева, Путин доказал свою способность разрабатывать эффективные изменения в политике и стратегии российской энергетической отрасли. Тот факт, что Россия сильно зависит от нефтяных цен, по-прежнему тревожит Москву. Но Путину пока удается с упреждением реагировать на внешние изменения в потреблении энергоресурсов и в структуре добычи, особенно на те, которые влияют на газовый рынок Европы. Однако долгосрочная устойчивость и жизнеспособность той модели, к которой идет Россия, по-прежнему вызывает сомнения.

Оригинал публикации: The Past, Present and Future of Russian Energy Strategy