Генераторы внешнеполитических стратегий

Генераторы внешнеполитических стратегий

Кто в США и в России отвечает за экспертное обеспечение внешней политики?

От редакции. Портал Terra America опубликовал в 2012 году серию материалов, посвященных внешнеполитическому сообществу США. Эту серию открыло интервью с Робертом Макфарлейном, бывшим помощником по национальной безопасности президента США, в котором он рассказал о кризисе внешнеполитического истеблишмента и таких его структур, как Совет по международным отношениям и Трехсторонняя комиссия. Нам было интересно взглянуть на ту же проблему с российской стороны, и мы обратились к очень компетентному эксперту, работой которого является наблюдение за американской политической жизнью, политологу Андранику Миграняну, главе нью-йоркского представительства Института демократии и сотрудничества. Нас особенно интересовал вопрос о том, как функционируют «мозговые центры» Америки, как происходит ротация их сотрудников и как осуществляется взаимодействие этих центров с российским внешнеполитическим истеблишментом.

* * *

– Уважаемый Андраник Мовсесович, как Вы думаете, каким образом можно определить, кто относится к «внешнеполитическому истеблишменту» США?

– Кто принадлежит к внешнеполитическому истеблишменту Америки определить довольно легко. Существует целый ряд институтов, которые прямо занимаются внешней политикой. Это, в первую очередь, Госдепартамент и Центральное разведывательное управление. Кроме этого, существуют десятки структур, которые занимаются разведкой и которые объединены в рамках Национального Агентства по разведке. Сюда входит, конечно, и Министерство обороны, и Совет по национальной безопасности, которые являются очень серьезными институциональными игроками на этом поле.

Все важные решения в области внешней политики проходят серьезную экспертизу со стороны этих структур: все агентства защищают свои позиции во время заседания Совета по национальной безопасности, председателем которого является сам президент. А помощник по национальной безопасности координирует работу этого института по поручению самого президента.

Но и это еще не все. Помимо институционального уровня есть очень серьезный интеллектуальный уровень, который представлен, прежде всего, различными «мозговыми центрами», которые являются посредниками между властью и обществом.

В отличие от чисто академических центров, которые занимаются внешней политикой, эти структуры прямо ориентированы на работу с соответствующими государственными органами, они постоянно предлагают свои рекомендации и вырабатывают политическую линию и политические позиции страны в каждодневном режиме. Так, к внешнеполитической элите принадлежат люди, которые работают в Carnegie Endowment, Brookings Institute, Heritage Foundation, American Enterprise Institute, The Center for the National Interest и ряд других.

Кстати, не случайно, что когда происходит смена власти от одной партии к другой, как, например, от республиканцев к демократам, то многие работники различных министерств переходят на работу в эти республиканские think-tanks, в мозговые центры типа American Enterprise Institute или Heritage Foundation. А когда республиканцы приходят в Белый Дом, то демократы уходят в аналогичные структуры – например, в Carnegie Endowment или в Brookings Institute.

Так что существует подвижная связь между властными и формально не властными, так называемыми некоммерческими организациями, которые фактически являются структурами, интеллектуально подпитывающими институты власти.

Помимо этого идет постоянная общая дискуссия, скажем, на страницах таких влиятельных журналов, как Foreign Affairs, Foreign Policy, The National Interest и ряда других изданий. Но это площадки для дискуссии, а вообще, конечно, каждая администрация ориентируется на духовно близкие этой администрации мозговые центры, откуда они при необходимости рекрутируют своих работников.

– А какова роль Совета по международным отношениям и Трехсторонней комиссии?

– Когда-то они были очень важными институтами, но, мне кажется, что с появлением множества «мозговых центров» роль этих структур сильно уменьшилась. Вообще, Трехсторонняя комиссия сейчас – это некий реликт. Она была создана в свое время, в 70-е годы, в условиях очень серьезного кризиса западного мира, экспансии коммунизма по всему миру и так далее.

И, конечно, я хорошо помню знаменитый доклад «Кризис демократии. Проблемы управляемости западными демократиями», в предисловии к которому, цитируя Вилли Брандта, Збигнев Бжезинский писал, что западным демократиям осталось жить 20 лет, к концу века они все утонут в море тоталитарных диктатур.

В 70-е годы возникла «Большая семерка», а Трехсторонняя комиссия взяла на себя роль интеллектуальной подпитки этого институционального центра. Они готовили ко встречам лидеров G7 свои рекомендации – что надо делать, чтобы создать более благоприятные условия для стран Запада и для мира, как они себе его представляли.

Сегодня «большая семерка» превратилась в «большую восьмерку», но, похоже, что все большую роль начинает играть уже «большая двадцатка». Возникли новые центры силы и растет влияние других государств – Бразилии, Китая, Индии и целого ряда других. Трехсторонняя комиссия потеряла свое значение, потому что мир стал другим: раньше в эту организацию входили Западная Европа, Япония и США. Но сегодня роль и значение Японии и Западной Европы существенно меньше, чем, например, Китая, Индии и Бразилии. И Советского Союза нет, а деятельность этой организации все же была направлена против Советского Союза. Да и Россия в значительной степени уже является частью западного мира.

– В ходе Холодной войны возник феномен межпартийного консенсуса по внешней политике США. Стояла ли за ним какая-либо организационная реальность?

– Вообще, традиционно считается, что представители двух ведущих партий одинаково понимают внешнеполитические интересы и интересы национальной безопасности страны, и поэтому, как правило, поддерживают внешнюю политику президента вне зависимости от его партийной принадлежности. Однако за последнее десятилетие в условиях поляризации партийно-политических сил в США оппозиционная партия в Конгрессе к президенту может часто выступать против тех ил иных шагов администрации, не потому что действительно эти шаги администрации каким-то образом могут навредить интересам США, а просто потому что оппозиция рада создавать любые помехи исполнительной власти, имея в виду будущие выборы, с тем, чтобы действующая власть не выглядела выигрышно ни по каким параметрам. Наглядным примером этого была позиция республиканцев по договору СНВ-3, когда они выступали против ратификации договора, подписанного Обамой с Медведевым.

– В какой степени наличие независимых от государства формальных институтов, объединяющих в своих рядах ведущих представителей национальной элиты, облегчило бы для Америки контакты на высшем уровне?

– Все эти институты, в первую очередь, работают на американское государство. Но при этом, конечно же, они имеют очень широкие связи с внешним миром, и именно через них осуществляются все возможные виды коммуникации – конференции, исследования, публикации. Так что их значение в этом отношении трудно переоценить.

– А в России какой-то институт может взять на себя роль такую?

– В советское время Институт США и Канады, Институт мировой экономики и международных отношений, Институт Африки, Институт востоковедения оказывали влияние на формирование советской внешней политики по этим регионам. Роль и значение каждого института определялись тем, сколько записок было написано его работниками в Политбюро, Генеральному секретарю или в соответствующие отделы ЦК, в частности, в международный отдел. И хотя эти институты проводили и чисто академические исследования, это было второстепенной работой для этих организаций.

Кстати, даже в организационном плане из этих институтов часто людей рекрутировали в ЦК, в МИД, в какие-то другие международные институты или, наоборот, когда из ЦК кого-то снимали, они переходили в эти институты на работу. В 90-е годы значение этих институтов стало равно нулю в связи с тем, что страна просто рухнула. Сейчас в академической области наблюдается некоторое оживление, есть финансовая подпитка, но появилось и большое количество самопровозглашенных новых институтов международного профиля. У нас, куда ни посмотришь, – директор института того, директор института сего, и международных оценок, и стратегических исследований, и чего только нет. Но чаще всего за этими директорами даже секретарши не просматриваются.

Сейчас некоторые из сотрудников старых организаций работают в рамках западных мозговых центров, которые осуществляют свою деятельность в России. Это, например, филиал Карнеги в Москве, информационный центр НАТО, это целый ряд других фондов, которые работают в России.

Что касается самих российских вновь возникших структур, то есть, конечно, Совет по внешней и оборонной политике, которому в этом году исполнится 20 лет. Эта организация пыталась сформулировать свои представления о мире, о месте России в этом мире, выработать какие-то политические рекомендации по важным вопросам, но степень влияния Совета на принятие политических решений за все эти годы, по моим оценкам, хотя я являюсь членом этой организации, все же была не велика. Недавно были созданы две структуры, призванные быть интеллектуальными опорами институтов, принимающих решения по внешнеполитическим вопросам: Совет по Международным Отношениям и Фонд поддержки публичной дипломатии имени А.М.Горчакова.

Эти институционально оформленные структуры даже будут получать бюджетное финансирование, для того чтобы быть поддержкой, интеллектуальной подпиткой внешнеполитическим институтам нашей страны, и МИДа в том числе. Но насколько эффективна их работа – пока трудно судить, конечно.

Беседовала Наталья Демченко