Референдум в Крыму: исторические прецеденты

От редакции "Россия навсегда": Сегодня, 16 марта 2014 года в Крыму проходит референдум, на котором граждане республики решат, останется ли полуостров в составе Украины или перейдёт к России.

Об исторических аналогиях и прецендентах такого волеизъявления статья эксперт Центра научно-политической мысли и идеологии Игоря Путинцева.

***

Определяет ли международное право процедуру проведения референдумов об изменении государственно-правового статуса регионов?

Общепризнанного набора правил, по которым должны проводиться такие референдумы, не существует. Исторические прецеденты очень разнообразны, а политическая логика, как правило, преобладает над правовой. И территориальная целостность государства, и право народов на самоопределение — это базовые принципы международного права, закреплённые в Уставе ООН. Определение того, какой из этих принципов является приоритетным в спорных ситуациях, зависит, прежде всего, от соотношения политических сил.

Может ли референдум проводиться без согласия центрального правительства?

На практике таких случаев немало — например, референдум о независимости Каталонии. Парламент автономии назначил его на ноябрь 2014 г., несмотря на то, что премьер-министр Испании Мариано Рахой выступает категорически против его проведения. Рахой уже заявил, что не допустит его проведения, но как он сможет это сделать? Решениям центральных органов власти (парламента, правительства, конституционного суда) Каталония может не подчиниться, и что тогда делать — вводить войска?

Или возьмём, к примеру, Украину. Референдум о независимости Украины в декабре 1991 г. был проведён без согласия советского руководства. Более того, в марте 1991 г. 78% населения СССР (в т.ч. 70% населения Украинской ССР) уже высказались за сохранение единого советского государства. В этих условиях, украинское руководство обосновывало свой отказ от взаимодействия с союзным центром тем, что в августе 1991 г. в Москве произошла попытка государственного переворота. Аналогичный повод имеется сейчас у властей Крыма: на Украине произошёл незаконный захват власти, и на этом основании Крым не запрашивает согласия Киева на проведение референдума.

В каких случаях центральное руководство страны даёт согласие на референдум, а в каких — нет?

В некоторых случаях отделение какой-либо территории от страны осуществлялось на основе взаимного согласия и под международным наблюдением. Например, так было в Южном Судане в 2011 г. — но нельзя забывать, что соглашение сторон о проведении референдума, достигнутое в 2005 г., подвело черту под гражданской войной. Потребовалось 22 года военных действий, чтобы стороны пришли к согласию. Или референдум в Черногории в 2006 г. — там тоже было достигнуто согласие сторон. Но согласие Сербии не должно вводить в заблуждение — потребовалась агрессия НАТО в 1999 г., чтобы единая Союзная Республика Югославия вначале трансформировалась в конфедерацию, а потом одна из её частей вышла из состава страны.

В этом плане показательны также референдумы в Шотландии и Каталонии, запланированные на этот год. Британское правительство дало согласие на референдум в Шотландии, потому что сторонники независимости региона, по опросам, имеют мало шансов на победу. В свою очередь, в Каталонии сторонники независимости могут рассчитывать на реальный успех — поэтому правительство Испании категорически не признаёт право автономии на проведение голосования.

Так что на практике взаимное согласие достигается не по доброй воле сторон, а в силу каких-либо особых обстоятельств.

Могут ли иностранные государства признать итоги референдума, проведённого в регионе без согласия центральной власти?

Такие прецеденты существуют. Так, Польша и Канада признали независимость Украины 2 декабря 1991 г. — на следующий день после референдума о независимости. Германия в декабре 1991 г. признала независимость Словении и Хорватии, провозглашённую по итогам референдумов в конце 1990 г. — первой половине 1991 г. Власти в Белграде к тому времени ещё не признали законность этих решений Любляны и Загреба.

Является ли проведение референдума непременным условием изменения государственно-правового статуса государств и территорий?

Нет — например, присоединение ГДР к ФРГ в 1990 г. не было подтверждено итогами референдума. Не проводилось референдумов и при распаде Чехословакии в 1992 г. Из советских республик, не считая РСФСР, референдумы о независимости не проходили в Белоруссии и Казахстане. В Молдавии референдум, подтверждающий независимость страны, прошёл лишь в 1994 г. и был консультативным.

Западные политики заявляют, что референдум в Крыму противоречит конституции Украины. Можно ли утверждать, что только всеукраинский референдум может решать вопросы, связанные с территориальной целостностью страны?

В ст. 73 украинской конституции говорится о том, что вопрос об изменении территории Украины решается исключительно всеукраинским референдумом. Но можно ли говорить о том, что на Украине обеспечивается действие конституции? Именно новые власти в Киеве вывели ситуацию за пределы правового поля: когда незаконным путём принимали решения об импичменте президента, изменении конституции, отставке нескольких членов конституционного суда. На Западе эти решения признали. Но конституция не может действовать выборочно: если открыто нарушаются одни её положения, то почему должны оставаться в силе другие?

Бывали ли случаи, когда какое-либо этническое сообщество бойкотировало референдум?

Ряд таких случаев был в начале 1990-х гг. Так, сербское население бойкотировало референдумы в Хорватии, Боснии и Герцеговине, Косово. Албанское население бойкотировало референдум в Македонии.

По действующему законодательству, вхождение нового субъекта Федерации в состав России возможно на основании межгосударственного договора. Сейчас в Госдуму внесён законопроект о том, что референдумы в других странах могут стать ещё одним основанием для расширения российских границ. К каким последствиям это может привести?

Необходимо понимать, что принятие такого законопроекта может вызвать серьёзное беспокойство у ближайших партнёров России по СНГ и Таможенному союзу. Воссоединение России и Крыма можно осуществить и иным способом: признать независимость Крыма и заключить с ним межгосударственный договор о вхождении в состав России на правах субъекта РФ. При таком сценарии другие страны СНГ получили бы сигнал: воссоединение с Крымом — это уникальный случай, вызванный особыми обстоятельствами, и он не повлечёт за собой пересмотра границ других государств.

Как, с точки зрения России, соотносятся принцип территориальной целостности и право народов на самоопределение?

Позиция России претерпела существенное изменение за последние несколько лет. Показательно вчерашнее выступление постпреда России в ООН Виталия Чуркина. Он сказал, что "в каждом отдельном случае следует искать правильный баланс между принципами территориальной целостности и правом на самоопределение". Это — существенное изменение российской позиции. До 2008 г. Москва ясно давала понять, что принцип территориальной целостности — приоритетный. Например, это отражено в Декларации о создании ШОС, принятой в 2001 г. — после событий в Югославии и Чечне. Там говорилось, что стороны твёрдо придерживаются целей и принципов Устава ООН: при этом принцип территориальной целостности упоминался, а право народов на самоопределение — нет. Но последовали события вокруг Косова, Южной Осетии и Абхазии, Крыма. И позиция России изменилась: теперь речь идёт о балансе между двумя принципами.

Источник