О реформе детских садов

В соответствии с указом Президента РФ В.В. Путина от 07.05.2012, к 2016 году доступность дошкольного образования (ДОУ) для детей 3-7 лет должна быть стопроцентной. В сентябре 2012 года Министерство образования и науки РФ должно представить программу реализации этого указа. Уже сейчас, проводиться работа в этом направлении.

В данной статье ставится цель проанализировать меры Правительства РФ в этом направлении, понять технологии, применяемые при этом. Определить, сможет ли Правительство ликвидировать к назначенному сроку более чем двухмиллионную очередь в детские сады. Понять, соответствует ли выбранные государством (в лице Агентства стратегических инициатив) стратегии имеющимся ресурсам и на этой основе составить прогноз, насколько успешной будет его реализация.

В процессе анализа документов АСИ первое, что бросается в глаза, это то, что в них, нет ни какой конкретной аналитической информации. Все проанализированные нами документы не имеют информации о реальном состоянии проблемы: о том, сколько конкретных ДОУ нужно построить в каждом регионе. Нет и исследований, сколько стоит создание одного места в ДОУ. Не исследуются методы повышения экономической эффективности использования этих средств, что в условиях явного дефицита бюджетных средств при решении столь глобальной проблемы крайне удивительно.

Странный посыл авторов: денег нет, но расходовать то, что есть, более эффективно и экономно - никто даже не пытается проанализировать. В частности, нет и попыток построить эффективные системы мониторинга этих процессов на «местах» А это уже методология… Если факт полной передачи на муниципальный уровень всех основных полномочий по управлению системой дошкольного образования сопоставить с фактом полного отсутствия попыток «мониторить» процессы, мы вправе сделать вывод о слепом делегировании полномочий .

А это, в свою очередь, означает, что авторы проекта вообще игнорируют возможности интенсификации развития системы (и это одна из основных характеристик методологическая характеристика стратегии решения проблемы). В условиях дефицита ресурсов возможно развитие исключительно методом интенсификации развития системы. Авторы же делают основную ставку на привлечение инвестиций извне, то есть на явно экстенсивный метод развития системы.

Всё выше отмеченное делает очевидным то, что авторы фактически пытаются самоустраниться от процесса государственного управления, практикуя ни чем не обоснованное, слепое делегирование полномочий на места. Вместе с тем наше исследование на тему «Социально-экономическая модель совершенствования государственного управления системой дошкольного образования» убедительно доказывает неэффективность таких подходов (слепое делегирование возможно исключительно в полностью отлаженных системах, где крайне редко встречаются дисфункциональные сбои).

Государственное регулирование и привлечение инвестиций в социальную сферу имеют свои особенности. Так, например, в производственной сфере может оказаться успешным даже такой, прямо скажем, сомнительный способ, когда государство, как бы договаривается с предпринимателем «ты вкладываешь свои деньги, а я «закрываю глаза» на то, как ты будешь получать свою прибыль, кого будешь обманывать (в рамках закона, естественно)». В этом случае, единственный «судья» - рынок.

Однако, допустим, нам удастся построить социальный объект, вкладывая государственные деньги и деньги инвесторов. Но где взять потребителя? В очереди на детский сад стоят вовсе не успешные предприниматели, которые легко могут заплатить за услуги ДОУ 7000 рублей, а матери-одиночки, бюджетники, у которых зарплата 5000 рублей. В результате, деньги вложены, очереди остались.

Ещё одной, совершенно очевидной характеристикой представленной в документах АСИ технологий управления является то, что явно просматривается попытка примитивного перекладывания затрат, связанных с государственной социальной защитой, на плечи налогоплательщика (по сути, это дисфункция государства, отказ от выполнения своих финансовых обязательств перед народом). В документах АСИ об этом прямо говориться: «Данная проблема не может быть решена только силами государства и местных властей. Необходимо привлечение негосударственных инвестиций, поддержка инициативы предприятий, некоммерческих организаций , граждан по созданию негосударственных организаций дошкольного образования и досуга (НОДОД), в том числе вариативного, оказания услуг временного пребывания детей».

При этом выдвигаются «доводы», на первый взгляд, привлекательные для государства, но не имеющие под собой никаких экономических оснований. Например, «…место в семейном детском саду обходится государству в 34 раза дешевле, чем стоимость места в муниципальном учреждении при строительстве». Ответ на справедливо возникающий вопрос: «Откуда такая экономия? за счёт чего такое удешевление?» в данных документах мы не получаем.

Если учесть, что по данным Онищенко Г.Г. одно место в ДОУ стоит 1 миллион рублей, то авторы определили общую стоимость таких затрат сумму 29412 рублей (1000000 рублей делим на 34 ). Следовательно, мы делаем вывод, что именно в такую сумму обойдётся строительство одного места в биллинговом детском саду. При этом эксплуатируется 200 метров на 20 детей, получается 10 метров на каждого ребёнка, значит, 1 построенный метр стоит 2900 рублей? И даже ещё дешевле, так как на эти же деньги приобретается мебель, мягкий инвентарь, посуда, игрушки… Понятно, что ни какой экономической основы для столь голословных утверждений нет.

Вместе с тем, известно, что в малом ДОУ все места «общесадового пользования» используются на малое количество детей, значит и реальная стоимость затрат будет выше… (для того, чтобы убедиться в правильности этих 2 гипотез, или опровергнуть одну из них, надо проводить сравнительное исследование).

Авторы же уводят нас от этой реальности, завлекая тем, что детский сад будут строить за свои деньги некие «инвесторы». А откуда на это они возьмут деньги? Как их потом они вернут себе (если по Конституции РФ образование, в том числе и дошкольное, бесплатное)? Вот, например, строительные фирмы. Хозяин фирмы «заплатит сам» за строительство? Нет, от просто распределит повышенную стоимость дома, возникшую в результате строительства, на покупателей квартир (в стоимость каждого метра жилья будет «вмонтирована» и эта стоимость). Но при этом обманом вовлечённый, «покупатель» не станет собственником этого ДОУ, однако ипотеку, взятую на покрытие этой суммы, платить будет, а если не сумеет, полностью лишится квартиры. В результате все довольны: государство получает «бесплатно» детский сад, «инвестор» себе в собственность этот сад, а реальный инвестор, вынужденный платить за него деньги (при этом, возможно, не имея ни внуков ни детей) останется ни при чём.

Но такое «приобретение» и государству не принесёт прибыли, так как, во-первых, есть риск получить новых «рассерженных» горожан, когда поймут, как их с помощью государства обманули. Во-вторых, миф о том, что государство получает возможность обеспечения граждан бесплатным образованием тут же обрушится. Стоимость-то родительской платы в этом ДОУ 7000 рублей, попробуй, попади туда бюджетник, а повышенного государственного финансирования авторы уже добились (цитата: п. 5.2. «Введение временных повышенных по сравнению с государственными и муниципальными учреждениями нормативов финансирования услуг, оказываемых НОДО на период становления»). Всё усугубляется фактической бесконтрольностью.

Наше исследование полностью доказало, что главная причина кризиса системы дошкольного образования (в том числе и искусственно созданная очередь в ДОУ) связана с отказом государства от реального управления системой. Полная бесконтрольность определила злоупотребления, которые система не отслеживала и не ликвидировала, накапливая их до взрывного, кризисного состояния. В частности, управленческие структуры не распознали вовремя как явную дисфункцию расслоение системы дошкольного образования, не рассматривали расслоение как болезнь, не замечая злокачественность этого расслоения.

Само по себе расслоение не является прямой опасностью для системы. Детские сады могут быть разные. Дело осложнялось тем, что расслоение приобрело злокачественный характер. Расслоение было вызвано не конкретным родительским спросом (оплачиваемой потребностью), а «административным ресурсом». Простой отказ от порочной практики повышенного финансирования элитных ДОУ и перемещение этих средств на решение проблемы очерёдности позволяет полностью ликвидировать очереди в ДОУ. Но это возможно только в случае наведения порядка, усиления государственного контроля результатов, оперативной коррекции - только в этом случае возможна интенсификация. Ничего подобного не предполагается в мерах АСИ.

Чтобы ликвидировать кризис, надо изменить саму систему, сделать её способной выявлять, идентифицировать собственные дисфункции, оперативно устранять их. Анализ состояния системы позволяет выделить в ней (для обеспечения гарантий её реализации, то есть полной ликвидации очереди в ДОУ к 2016 году, особенно, если учесть, что бюджет, например, 2013 года не увеличивает ассигнований на образование) следующие направления:

2 Введение нормированного финансирования всех ДОУ России (родительская плата равна реальным затратам минус единый для всех норматив; исключения, определяющие преференции определяются только для больных детей). Норматив финансирования в каждом регионе рассчитывается на основе данных глобального мониторинга, методом «отсечения» всех нерациональных расходов.

3. Создание государственного фонда развития системы дошкольного образования, в который будут поступать все средства для строительства и возрождения новых ДОУ, новых мест в функционирующих ДОУ. Важно, чтобы этот фонд был одновременно полностью подконтролен государству, но в тоже время деньги каждого региона были исключительно адресны, то есть не допускалась возможность изъятия денег из одного региона в пользу другого (одновременно категорически не допускалось нецелевое использование этих средств, например, на школы).

5. Проведение экономического исследования, направленного на оптимизацию использования средств государственного фонда развития ДОУ (строительство эталонного ДОУ, эталонной группы в ДОУ), дающего экономические обоснования нормативов стоимости строительства детских садов, возрождения ранее закрытых ДОУ, возврата перепрофилированных групп в функционирующих ДОУ.

6. Создание единой государственной строительной компании , которой будет дано исключительное право строительства ДОУ в рамках государственного норматива (полученного в результате экономического исследования (п.5). Обязательное проведение мониторинга процесса, опубликование в интернете всех данных мониторинга.

8. Для решения проблемы поддержки (материальной, юридической и пр.) частных ДОУ, необходимо определить равный статус для любого дошкольного образовательного учреждения, в том числе и частного. При этом с обязательным выделением государственного финансирования каждого ребёнка в нём, но в строгом соответствии с единым для всех ДОУ этого населённого пункта. Но при этом важно определить строгую подотчётность расходования этих средств в рамках мониторинга. Бюджетных денег, которые сейчас расходуются на эти цели, хватит и на частные ДОУ, если отказаться от идеи предоставления преференций отдельным ДОУ (отказаться от идеи "улучшения лучших").