Национальные элиты склонны вступить на протоптанную в периоды предыдущих кризисов дорожку технократизации политического процесса. На этот раз они могут рассчитывать на поддержку избирателей. Журнал «Россия в глобальной политике» совместно с Центром комплексных европейских и международных исследований НИУ «Высшая школа экономики» продолжает серию статей об изменениях на международной арене, связанных с пандемией COVID-19.
После затянувшегося замешательства Европейский союз развернул активную борьбу с коронакризисом, сосредоточившись на совершенствовании координации в области здравоохранения и оказании экономической помощи государствам-членам. Председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен уже успела заявить, что «Европейский союз достиг пределов того, что он мог сделать», поскольку «Европа за последние четыре недели предприняла больше, чем за первые четыре года последнего кризиса».
Европейская комиссия как «мотор интеграции» экономически поддерживает страны-члены и предоставляет разработанные рекомендации по выходу из кризиса, однако именно на плечи национальных правительств ложится основной фронт работы. Национальные ответы разнятся в зависимости от экономических возможностей, параметров системы здравоохранения и глубины кризиса, поразившего страну. Текущие антикризисные меры являются предметом постоянного мониторинга экспертов и СМИ, так что важно взглянуть на перспективу.
В последнее десятилетие характер европейской политики определялся меняющимся соотношением сил между технократизмом и популизмом. Последний находился на подъёме, что выражалось в результатах голосований на выборах (успехи антисистемных партий) и попытках мейнстрима адаптироваться ко всё более раздражённым настроениям электората. То, что происходит сейчас, имеет шанс изменить этот тренд, сместив баланс в сторону первого. Национальные элиты склонны вступить на протоптанную в периоды предыдущих кризисов дорожку технократизации политического процесса. Принципиально, что на этот раз они могут рассчитывать на поддержку избирателей.
Технократизм не имеет однозначного терминологического определения, но его можно описать, используя два критерия: дистанцирование от общественного мнения (а зачастую и его игнорирование как препятствия на пути достижения цели) и опора на экспертное знание и экспертизу при формировании политического курса. Иными словами, профессиональные политики всегда вынуждены ориентироваться на следующие выборы, соблюдать партийную дисциплину и искать компромисс с оппозицией. Технократизм как способ управления не подразумевает обязательную подотчётность избирателю или партии. Технократический подход – принцип действия институтов ЕС (Европейская комиссия и Европейский центральный банк), властные полномочия сосредоточены там в руках неизбранных и не отвечающих напрямую перед европейскими гражданами евробюрократов.
На национальном уровне технократы – эксперты, которые становятся влиятельными участниками процесса принятия решений. Их роль может варьироваться: от «обслуживания» политиков по конкретным направлениям политического курса до определения этого курса как такового и формирования технократических кабинетов.
Последние вполне могут быть приемлемой (даже необходимой) частью демократического процесса во времена кризиса. Когда разразился кризис Еврозоны, премьером Греции в 2011 г. стал бывший замглавы ЕЦБ Лукас Пападемос, сформировавший «правительство национального единства». В том же году в Италии Марио Монти создал кабинет на беспартийной основе, который пользовался поддержкой 80 процентов населения и всех партий, кроме «Лиги Севера». И греческие, и итальянские технократы стремились реализовать план жёсткой экономии для выхода из поразившего их страны кризиса.
При этом правительства, полностью состоящие из технократов, либо включающие значительное количество «министров-экспертов», скорее исключение. За последние десять лет доля министров-технократов в правительствах стран – членов ЕС составляла всего 10%. В особенности это характерно для стран Южной и Центральной Европы. Как указывает профессор Лондонской школы экономики Питер Фитерстоун, сейчас у власти в европейских странах технократов меньше, чем в 1990-е годы.
Наблюдавшийся в последнее десятилетие рост влияния в разных государствах Евросоюза так называемых популистов стал симптомом общего кризиса модели европейской интеграции и недовольства населения «бесцветностью» истеблишмента. Если технократы ставят на первое место эффективность принимаемых решений, то популисты, которых характеризует отчетливая антиэлитистская ориентация, – апеллируют к интересам абстрактного «народа» («невидимого большинства», как говорит Марин Ле Пен, или «народной армии», по словам Найджела Фараджа). Популистские партии и движения предлагают, как правило, простые, зачастую нереализуемые на практике решения сложных проблем, что привлекает «молчаливое большинство». К примеру, требование сократить миграционный поток во Францию может сосуществовать с призывом снизить пенсионный возраст и сократить рабочую неделю в программе Марин Ле Пен. Более того, популисты стремятся реализовать «волю народа» с помощью повсеместного использования референдумов, дабы демонтировать ту институциональную конструкцию, в рамках которой привыкли функционировать традиционные элиты. Это не означает, что протестные силы обязательно заменят истеблишмент, но давление на него последовательно увеличивается.
Если технократизм предполагает деполитизацию решений, то популизм – максимальную их политизацию. Критика «демократического дефицита» и непрозрачности принятия решений элитами была одним из часто используемых аргументов популистов. Однако коронакризис по-новому расставляет акценты. В условиях острого кризиса, ставящего под угрозу жизнь людей, технократия как «власть мастерства» вполне способна оппонировать популизму как «власти молчаливого большинства», поскольку приоритеты европейских избирателей смещаются с прозрачности и подотчётности принятия политических решений, к их эффективности.
На «технократический сдвиг» в европейской политике влияет не только запрос избирателей на преодоление кризиса. Важно и то, что технократам в институтах ЕС (который сам по себе является проектом в первую очередь элитистским и технократическим) легче находить общий язык относительно мер по выходу из кризиса с технократами в правительствах стран-членов, озабоченными экономической эффективностью, а не партийной борьбой.
Национальные преломления технократизма вариативны, но в целом, укладываются в общий тренд – повышение роли экспертов и экспертизы при реализации антикризисной политики. В Италии, несмотря на низкую популярность «технократических экспериментов» после правительства Монти, коалиция Демократической партии и «Движения пяти звёзд» ежедневно консультируется с экспертами и следует рекомендациям высшего органа здравоохранения – Итальянского национального института здоровья (ISS). Коронакризис временно снизил градус антисистемности ряда политических сил, подтолкнув их к попыткам согласовать свои позиции с позициями научных комитетов, консультирующих правительство. Это выглядит необычным для «Движения пяти звезд», которое отстаивает антитехнократические взгляды с момента своего основания.
Как отмечает автор «Блумберг», Германия сейчас больше похожа на технократию, а не на демократию, поскольку немецкие политики и избиратели «дали секретную клятву подчиниться экспертам». Канцлер Германии выбрала «намеренно деполитизированный» стиль в борьбе с кризисом, что стало ответом на запрос немецких граждан. По данным апрельских социологических опросов, поддержка ХДС/ХСС выросла до 38% (на три пункта выше, чем в начале апреля) и является самой высокой с августа 2017 года.
Шведская стратегия преодоления пандемии хотя и отлична от стратегий европейских коллег по набору предпринимаемых мер, но также укладывается в тренд технократизации. Шведские политики, по сути, отдали бразды антикризисного управления экспертам, а именно Андерсу Тегнеллу, главе Агентства здравоохранения. Исследователь Мария Гершетти говорит, что шведские политики уверены: лучший способ продемонстрировать власть сейчас – это полагаться на экспертов, а не принимать решения просто для демонстрации своей силы. Вышесказанное соответствует настроениям шведских граждан. Так, уровень доверия экспертам и государственным служащим в Швеции составляет 87% и 60% соответственно, в то время как профессиональным политикам доверяет лишь 30% населения.
Пример за пределами ЕС – Великобритания. В ходе нарастания угрозы от коронавируса премьер-министр Борис Джонсон сделал стремительный «разворот», усилив роль экспертов и экспертизы в принятии политических решений. Джонсон уступил место на телеэкранах главному врачу, дал больше пространства для манёвра технократу и канцлеру казначейства Риши Сунаку. Но более важен тот факт, что разработка мер по выходу Великобритании из коронакризиса проходит под влиянием неполитической Научной группы по чрезвычайным ситуациям (SAGE).
При этом «технократический сдвиг» проявляется не только в повышении роли экспертов. На фоне падения рейтингов коалиционного правительства Педро Санчеса в Испании педалируется идея о «переходном правительстве технократов». Причём её инициатор не кто-нибудь, а правопопулистская «Вокс», чьей мишенью ранее и были технократы из ЕС. В Ирландии же призыв к формированию временного межпартийного правительства национального единства во главе с независимым премьером-технократом исходит не из политического сообщества, а из академической и экспертной среды.
Первые месяцы коронакризиса позволяют утверждать, что технократическая составляющая в европейском политическом процессе будет увеличиваться. Масштаб сдвига будет зависеть от эффективности технократических подходов в борьбе с пандемией. Учитывая, какую роль играют эксперты в преодолении кризиса, нападки популистских сил на легитимность их участия в политическом процессе теряют актуальность. Однако в ближайшем будущем именно эффективность принятых решений рискует стать основным объектом критики со стороны антисистемных сил. Достаточно вспомнить, что кризис Еврозоны и последовавшая за ним политика «жёсткой экономии» технократов стали причиной появления и электорального роста популистских партий и движений сначала левой, а затем правой окраски.