Великая депрессия 1930-х годов подтолкнула бывшего президента США Франклина Делано Рузвельта к «Новому курсу» — экономической политике, в рамках которой были созданы некоторые из наиболее важных программ государственного страхования в стране. Социальное обеспечение, пособия по безработице и помощь малообеспеченным семьям с детьми — всё это вышло из «Нового курса». Плодом этой экономической политики стали также защищенность профсоюзов, реформирование банковской системы, улучшение государственной инфраструктуры, рост занятости населения и решение жилищного вопроса, пишет Лейн Кенворти в статье, опубликованной 1 мая в Foreign Affairs.

Великая рецессия 2008 — 2009 годов ознаменовала аналогичное, хотя и гораздо менее значительное расширение социальных программ. В частности, администрацией бывшего главы Белого дома Барака Обамы был принят Закон о доступном медицинском обслуживании (Affordable Care Act/ACA) — крупнейшее расширение государственного медицинского страхования почти за полвека.

На этом фоне актуален вопрос, приведет ли новый кризис, вызванный пандемией коронавирусной инфекции, к таким же долгосрочным достижениям в социальной политике США. Пандемия обнажила финансовую нестабильность миллионов семей в США. До кризиса почти каждый десятый гражданин страны не имел медицинской страховки, у каждого четвертого работника не было ни одного дня оплачиваемого отпуска по болезни. Кроме того, по данным опроса Федерального резерва, у 40% граждан США недостаточно сбережений, чтобы покрыть чрезвычайные расходы в размере $400. Теперь же за несколько недель более 30 млн жителей страны потеряли работу.

В ответ на это федеральное правительство приняло чрезвычайные меры помощи, которые включали в себя помощь малым и крупным корпорациям, расширенный отпуск по болезни, увеличение пособий по безработице и прямые денежные переводы физическим лицам. Расходы составляют более десяти процентов ВВП, что является историческим максимумом — и почти наверняка в скором времени стоит ожидать еще более масштабных мер.

Вполне может получиться и так, что некоторые из этих мер станут постоянными. Из-за того, что экономические последствия пандемии будут ощущаться еще долго, избиратели в США начнут активнее поддерживать левых кандидатов, чтобы это могло возыметь долгосрочный эффект. Тем не менее считать любой из таких вариантов гарантированным не стоит.

Как показывает опыт прошлых кризисов, поддерживать новые общественные программы быстро перестают. Меры по созданию государства всеобщего благосостояния оказывались не временными не так часто. В частности, во время «Нового курса» Рузвельта и в начале правления Обамы. Тогда стимулом к такому преобразованию государства стала не вызванная кризисом волна народного прогрессивизма. Напротив, изменений удалось добиться благодаря приходу демократов в Белый дом и Конгресс.

Кризисами может воспользоваться любая партия, не находящаяся у власти. Когда же Демократическая партия приходила к власти, она часто принимала прогрессивные законы, несмотря на отсутствие их оценки со стороны населения. Если кризис коронавируса и склонит чашу весов к появлению более обширной сети социальной защиты, то достигнуто это будет благодаря перевесу Демократической партии на выборах в ноябре, а не из-за требований населения более щедрой социальной политики.

Про кризисы быстро забывают

В течение последних ста лет в США, хотя их экономика и оставалась по большей части рыночной, постепенно принимались программы, которые снижают социальные риски и облегчают занятость. Тем не менее прогресс в направлении социальной демократии был медленным и неравномерным, и социальные программы США остаются менее щедрыми и всеобъемлющими, чем программы в большинстве других богатых демократических странах.

В США нет общенационального государственного дошкольного образования, оплачиваемого отпуска по уходу за ребенком или страхования по болезни. Медицинское страхование не является универсальным, и правительство мало что делает для контроля расходов на здравоохранение. Американский вариант денежной помощи детям — это небольшая налоговая субсидия, на которую многие семьи не имеют права.

Относительно мало людей с низким доходом получают адекватную поддержку в виде грантов или талонов на питание. Федеральное правительство предлагает только ограниченное финансирование для профессиональной переподготовки, жилья и ухода за престарелыми. Обучение в государственном колледже дорого для семей со скромными доходами. В целом, США тратят около 20% ВВП на государственные социальные программы, тогда как Дания и Швеция — около 30%.

Хотя возможно, что пандемия коронавируса усилит общественную поддержку расширения сети социальной защиты, такой результат маловероятен. Как показывают данные опросов общественного мнения за последние 50 лет, экономические спады, как правило, не приводили к устойчивому росту прогрессивных настроений в обществе. То же самое можно сказать о политических кризисах и кризисах в области здравоохранения.

Данные опросов за более ранний период ограничены, поэтому неясно, повлекла ли Великая депрессия значительный сдвиг в том, как граждане США относятся к своему правительству. Тем не менее если «Новый курс» Рузвельта и был продуктом сдвига общественных настроений влево, это было исключение, а не правило.

За эпидемией гриппа 1918 года последовали «Ревущие двадцатые» и отказ от прогрессивных реформ двух предыдущих десятилетий. Аналогичным образом экономические, политические и внешнеполитические кризисы 1970-х и начала 1980-х годов — нефтяное эмбарго, стагфляция, Уотергейт, уход США из Вьетнама, иранская революция и советское вторжение в Афганистан — открыли не новую прогрессивную эру, а проложили путь к правлению Рональда Рейгана.

Похоже, что главная причина того, что кризисы не приводят к долгосрочным изменениям в социальной политике, заключается в том, что люди быстро забывают о них или обращают свое внимание на другие проблемы. Из-за этого их убеждения и предпочтения оказываются такими же, какие они были до той или иной чрезвычайной ситуации. Изучая данные общественного мнения, относящиеся к началу 1970-х годов, автор с социологом Линдсей Оуэнс обнаружили, что рецессии, как правило, оказывают лишь временное влияние на отношение граждан США к широкому кругу экономических, социальных и политических проблем.

Из-за экономических спадов некоторые люди вынуждены беспокоиться о собственном финансовом благополучии, а не о благосостоянии других. Кроме того, противники государства всеобщего благосостояния и «ястребы» бюджетного дефицита неизменно предостерегают от новых государственных расходов, утверждая, что страна не может позволить себе дополнительное долговое бремя.

Временные расширения сети социальной безопасности, таким образом, редко становятся постоянными. Снова и снова во время спадов федеральное правительство вмешивается, чтобы оказать помощь гражданам, потерявшим работу, и вдохнуть силу в экономику, расширив доступ к пособиям по безработице, выплачивая стимулирующие компенсации и объявляя налоговые каникулы по заработной плате, предоставляя отсрочки по выплатам ссуд и многому другому. Но эти временные меры почти всегда заканчиваются после восстановления экономики.

Например, федеральное правительство дало многим американцам чек на $600 в 2008 году, снизило налоги на $400 в 2009 году. Ни одна из мер не носила постоянного характера. Конгресс также продлил право на получение пособия по безработице с шести до 12 месяцев во время рецессии 2008 — 2009 годов, как это было в случае с предыдущими рецессиями, но такое продление было отменено, когда экономика снова начала расти.

Решают партии, а не народные устремления

Добиться бесповоротного расширения социальных программ удавалось обычно через урну для голосования: прогрессивные партии в правительстве, а не кризисы создают прочную социальную политику. Так было в 1930-х годах, когда избиратели наказали Республиканскую партию за ее экономический курс и положили начало десятилетию демократического правления как в Белом доме, так и в Конгрессе.

Именно благодаря значительному большинству демократов в Конгрессе стало возможным принятие программ Великого общества президента Линдона Б. Джонсона в 1965 и 1966 годах. При тщательном изучении политики этих периодов социолог Кэтрин Ньюман и экономист Элизабет Джейкобс обнаружили, что простые граждане страны либо не могли определиться по поводу этих программ, либо относились к ним негативно. В обоих случаях продвижение прогрессивной политики было обусловлено главным образом усилиями политических лидеров, в частности Рузвельта и Джонсона.

Великая рецессия также способствовала принятию Закона о доступном медицинском обслуживании не из-за того, что американский избиратель стал клониться влево, а благодаря тому, что из Белого дома и Сената на выборах 2008 года были вытеснены республиканцы. Президентом США стал демократ, демократы получили большинство мест в Сенате, что и поспособствовало принятию закона ACA.

Но вскоре после этого их непререкаемое большинство в Сенате исчезло: сенатор-демократ из штата Массачусетс Тед Кеннеди скончался в августе 2009 года. Его место после победы на дополнительных выборах занял республиканец. Республиканские законодатели были полны решимости противостоять любым демократическим политическим инициативам, включая любое расширение государства всеобщего благосостояния. Окно возможностей закрылось окончательно в 2010 году, когда демократы потеряли контроль над палатой представителей на промежуточных выборах.

В нынешнем году демократы, по-видимому, имеют довольно хороший шанс на победу в президентских выборах и сохранение своего большинства в палате представителей. Расклад сил в Сенате менее благоприятен для демократов, но и там партия может получить узкое большинство, учитывая ущерб, который пандемия нанесла экономике.

Как и все кандидаты в президенты от Демократической партии, бывший вице-президент Джо Байден, который почти точно станет кандидатом в президенты, уже предлагал значительное расширение сферы охвата и объемов системы социальной защиты задолго до появления коронавируса. Если демократы будут контролировать Белый дом, палату представителей и Сенат в январе 2021 года, они вполне могут принять одну или несколько социальных программ, которых в США в настоящее время не хватает, таких как страхование по болезни, оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком или всеобщее дошкольное образование.

Они могут также расширить уже существующие программы, такие как Medicare, налоговый кредит на детей, налоговый кредит на заработанный доход и жилищные ваучеры. Но любое такое изменение будет трудно законодательно закрепить. Если новое демократическое большинство в Сенате не захочет покончить с обструкцией, новые социальные расходы, скорее всего, придется проводить через процедуру примирения, которая в соответствии с правилами Сената может использоваться только один раз в год.

В ближайшие десятилетия США, вероятно, продолжат свой долгий, медленный путь к более социальной и демократической версии капитализма. Есть соблазн предположить, что вызванный коронавирусом кризис ускорит этот процесс. Может быть, так и будет. Но опыт прошлых кризисов позволяет предположить, что этого не произойдет. Если пандемия подтолкнет страну ближе к социальной демократии, то это произойдет потому, что она увеличивает шанс на электоральный успех Демократической партии, которая склонна расширять сеть социальной защиты.