Правовая брешь: зачем Владимир Зеленский внёс в Раду законопроект о проведении референдумов

Президент Украины Владимир Зеленский внёс на рассмотрение парламента законопроект о порядке проведения в стране общенациональных референдумов. Как сообщается на сайте Верховной рады, законопроект №3612 помечен главой государства как «неотложный». Документ направлен на рассмотрение профильного комитета.

Как отмечается в пояснительной записке к документу, всеукраинский референдум является одним из ключевых институтов прямой демократии. Его авторы напоминают, что история Украины в качестве суверенного государства началась после проведения в 1991 году плебисцита о независимости. Однако закон «О всеукраинском и местных референдумах», действовавший тогда, нуждался в обновлении после принятия в 1996 году Конституции. В 2012 году был принят новый закон о порядке проведения плебисцита, но в 2018 году Конституционный суд страны признал норму противоречащей основному закону.

«В результате в законодательстве образовалась брешь в правовом регулировании института всеукраинского референдума», — поясняют авторы записки.

• Владимир Зеленский
• Reuters
• © Viacheslav Ratynskyi

При этом поправки в три раздела Конституции страны могут вноситься только по итогам всенародного голосования. Речь идёт о первом, третьем и 13-м разделах основного закона Украины, определяющих ключевые принципы государственного устройства страны, порядок проведения выборов и референдумов, а также внесения поправок в Конституцию. Кроме того, предметом всеукраинского референдума могут быть вопросы «общегосударственного значения» и вопросы о территориальных изменениях.

Не могут выноситься на общенародное голосование вопросы, направленные на нарушение государственного суверенитета и территориальной целостности Украины.

Как отмечают авторы пояснительной записки, ключевым нововведением, отличающим этот законопроект от других, регистрировавшихся в Раде, является введение возможности проводить электронное голосование.

«Этот вопрос разрабатывался на основе изучения зарубежного законодательства и опыта его применения в отношении электронных голосований, прежде всего европейских государств», — говорится в записке.

Также законопроект подразумевает возможность проведения референдумов по желанию народа. Для этого инициативная группа, выдвинувшая предложение, должна зарегистрироваться в Центральной избирательной комиссии и начать сбор подписей. Для того чтобы плебисцит состоялся, группа должна собрать не менее трёх миллионов подписей граждан Украины в поддержку этой инициативы.

«Мнение других партий не учитывается»

Разработку и принятие закона о всеукраинском референдуме Владимир Зеленский анонсировал ещё в ноябре 2019 года.

«В ближайшее время Верховная рада разработает и примет закон, который чётко установит виды и механизмы референдума», — заявил тогда Зеленский в своём видеообращении, размещённом на Facebook.  

На тот момент в Раде уже были зарегистрированы аналогичные законопроекты — №1123 «О всеукраинском и местном референдуме по народной инициативе» группы депутатов от «Оппозиционной платформы — За жизнь» и законопроект №2182 группы депутатов от «Батькивщины». Однако вскоре парламентский комитет по вопросам антикоррупционной политики забраковал оба законопроекта, признав их «коррупционными».

• Пресс-конференция на избирательном участке после победы на президентских выборах Леонида Кравчука в ходе первых выборов главы государства на Украине, 24 августа 1991 года
• РИА Новости

Как рассказал источник RT в партии «Европейская солидарность», в офисе украинского президента даже не рассматривали альтернативные законопроекты.

«О чём это говорит? Что мнение других политических партий не учитывается», — отметил собеседник RT.

Глава украинского Центра политического и экономического анализа Александр Кава пояснил в комментарии RT, что законопроект, внесённый в Раду партией «Оппозиционная платформа — За жизнь», не соответствовал видению Владимира Зеленского.

«Кроме того, внесение законопроекта о референдумах было одним из его предвыборных обещаний. Многие граждане ожидали, что законопроект «О народовластии» будет внесён быстрее, чем через год после вступления Зеленского на пост президента», — отметил эксперт.

В истории независимой Украины общенациональные референдумы проводились всего два раза. Первый состоялся в 1991 году: по его итогам бывшая советская республика стала самостоятельным государством. Второй был проведён в 2000 году по инициативе Леонида Кучмы, занимавшего тогда пост президента Украины. Проведение общенационального референдума было частью предвыборных обещаний политика, победившего на выборах 1999 года.

На голосование тогда было вынесено несколько вопросов (отметим, что, согласно внесённому сегодня законопроекту о проведении референдумов, плебисцит допускается проводить только по одному вопросу). Украинские граждане проголосовали за предоставление президенту права распускать парламент, если он не сможет сформировать парламентское большинство или утвердить государственный бюджет в течение трёх месяцев. Также на повестку был поставлен вопрос о сокращении общего количества депутатов Верховной рады с 450 до 300, формировании двухпалатного парламента и отмене депутатской неприкосновенности.

Явка составила 81,15%, подавляющее большинство избирателей отдали голоса в поддержку поправок. Однако реализовать удалось только одно предложение — о праве президента распускать парламент, остальные инициативы были заблокированы Радой.

Впрочем, спустя почти 20 лет пункт об отмене депутатской неприкосновенности был реализован президентом Владимиром Зеленским. Политик не стал выносить этот вопрос на референдум: за отмену неприкосновенности народных избранников проголосовала Рада.

При этом сам Зеленский во время своей предвыборной кампании обещал провести референдум о вступлении Украины в НАТО.

«Мы должны людям объяснить... что это не какой-то аллигатор, который хочет проглотить нас, Украину, что это действительно безопасность страны», — отмечал он.

Уже после вступления в должность президент Зеленский заявил, что референдум о присоединении к Североатлантическому альянсу будет проведён после того, как население Украины будет к этому готово.

«Курс в НАТО — это безопасность страны и уровень нашей армии. Мы должны рассказать украинцам, что такое НАТО и что это не так страшно», — подчеркнул Зеленский, добавив, что вопрос интеграции в альянс обязательно будет вынесен на общенародное голосование.

Донбасский вопрос

По условиям Минских соглашений, власти Украины должны провести конституционную реформу, итогом которой должна стать децентрализация государства. Положение, согласно которому Украина является унитарным государством, закреплено в первом разделе украинской Конституции, вносить поправки в который возможно лишь по итогам плебисцита, напоминают эксперты.

Как заявлял в октябре 2019 года Владимир Зеленский, власти не станут предпринимать серьёзные шаги по урегулированию конфликта в Донбассе без обсуждения мер с украинским народом.

«Будем ли мы его (закон об особом статусе Донбасса. — RT) сами разрабатывать и быстро принимать? Нет. Мы напишем его вместе, в сотрудничестве и при публичном обсуждении всем украинским обществом, не пересекая ни одной красной линии», — заявил Зеленский в своём телеобращении к нации.

• Ополченец ДНР, Донбасс
• Reuters
• © Alexander Ermochenko

Как считает Александр Кава, Владимир Зеленский может использовать закон о референдуме в вопросе урегулирования ситуации в Донбассе.

«Референдум о конституционной реформе может расширить возможности для разрешения конфликта, в то время как большинство политических сил и партий тормозят процесс», — добавил эксперт.

По словам Ростислава Ищенко, если Киевом будут приниматься нормы, предусмотренные Минскими соглашениями о федерализации Украины, то для этого действительно потребуется проводить плебисцит.

«В этом случае в Конституцию Украины нужно будет внести изменения, которые могут быть приняты только по итогам общенационального голосования. Правда, перспективы этого неясны, потому что Украина пока не собирается выполнять Минские соглашения», — подытожил эксперт.

«Предвыборное обещание»

Ещё одним вопросом, который команда Зеленского обещала разрешить через референдум, является предоставление иностранным гражданам права покупать землю на Украине. Напомним, в апреле 2020 года президент Украины подписал закон о введении в стране рынка сельскохозяйственных земель. Этим решением Киев упразднил действовавший с 2001 года мораторий на куплю-продажу земли — такое требование выдвигал МВФ для продолжения финансовой поддержки Украины.

• Фермеры, Львовская область Украины
• Reuters
• © Pavlo Palamarchuk

Решение властей вызвало недовольство населения: согласно опросам, большинство граждан не поддерживают реформу. В то же время власти пообещали, что иностранцы не смогут принимать участие в земельных сделках, пока такое решение не будет утверждено на референдуме. 

По мнению источника RT в партии «Слуга народа», голосование позволит главе государства снять с себя ответственность по многим спорным вопросам.

«Например, голосование о продаже земли иностранцам. Украинцы, скорее всего, проголосуют против, и Зеленский сможет апеллировать к этому результату перед западными партнёрами. Так что этот инструмент ему точно нужен», — подчеркнул источник.

Несколько иной точки зрения придерживается Александр Кава. 

«Что же до земельного вопроса, то вряд ли Зеленский заинтересован в том, чтобы выносить вопрос о продаже земли иностранцам (на референдум. — RT). Исход голосования очевиден, народ выступит против. Но власть вряд ли может принять это», — пояснил эксперт.

Аналогичного мнения придерживается и президент Центра системного анализа и прогнозирования Ростислав Ищенко. Как отметил эксперт в беседе с RT, закон об открытии рынка земли вступает в силу только в следующем году, поэтому пока неясно, будет ли Зеленский выполнять обещание о проведении голосования.

«Сам закон о земельном рынке ещё может быть отменён или изменён. Поэтому неизвестно, будет ли референдум о продаже земли иностранцам», — отметил эксперт.

Комментируя перспективы принятия данного законопроекта, аналитики сошлись во мнении, что его рассмотрение в Раде не затянется. Как отметил Ищенко, проведение референдумов предусмотрено Конституцией и закон, определяющий порядок проведения плебисцитов, также должен действовать.

В свою очередь, директор киевского Центра политических исследований и конфликтологии Михаил Погребинский в беседе с RT отметил, что в скорейшем принятии этого документа заинтересован лично Зеленский, поэтому лояльная ему партия «Слуга народа» обеспечит нужный результат.

«Предвыборное обещание Зеленского — обращаться к гражданам страны, прежде чем принимать важные решения. На самом деле он этого обещания не выполняет. Наиболее ярко это проявилось как раз, когда Зеленский через Верховную раду продавливал закон о снятии моратория на продажу земель сельскохозяйственного назначения. Но в любом случае Зеленский хочет показать, что заинтересован в проведении референдумов, поэтому тянуть его партия не будет», — подытожил эксперт.