Сегодня на фоне борьбы с последствиями пандемии коронавирусной инфекции центром внимания снова стала та бюджетная политика, которая вышла из моды в качестве двигателя экономического роста в 1970-е годы, характеризовавшиеся большой инфляцией. Власти стали предоставлять субсидии на заработную плату, направлять чеки по почте домохозяйствам и давать предпринимателям гарантии по ссудам. При этом правительства столкнулись с рекордными дефицитами своих бюджетов, что со временем стали поддерживать и экономисты — с тех пор, как разрушительный кризис 2008 года положил начало десятилетию слабого экономического роста, пишет Алаа Шахин в статье, вышедшей 11 октября в Bloomberg.
Государственные расходы, которые остановили дальнейшее развитие вызванного пандемией экономического спада, теперь все больше считаются важнейшим инструментом для обеспечения устойчивого восстановления экономики. И когда появляются признаки их угасания, как это можно было наблюдать в США неделей ранее, инвесторы начинают проявлять тревогу.
На этом фоне актуален вопрос, сколько еще держать эти краны открытыми, именно ответ на этот вопрос попытается найти Международный валютный фонд в ходе запланированных на эту неделю встреч. Нахождение ответа на этот вопрос станет самым серьезным вызовом для политиков, отвечающих за национальные бюджеты после выхода из режима борьбы с кризисом. На сегодняшний день, когда традиционные барьеры исчезают, основным препятствием кажутся их собственные запреты на наращивание долгов.
Финансовые рынки, которые прежде через свои «органы бдительности» за рынком облигаций, казалось, умело сдерживали аппетиты правительств, раздувающих дефицит государственных бюджетов, теперь готовы выдавать им деньги в долг под крайне низкие проценты. В краткосрочной перспективе инвесторы опасаются, что власти, отказываясь от выделения достаточных средств, поспособствуют сдерживанию темпов экономического восстановления. По данным банка JPMorgan, мощный бюджетный импульс, приданный мировой экономике в нынешнем году, может привести к замедлению экономического роста на 2,4% в следующем, 2021 году в связи с завершением программы помощи пострадавшим от коронавируса.
Та же самая перспектива вызывает беспокойство и в финансовых учреждениях, чья автономия от остальных правительственных учреждений была предназначена для противодействия активной фискальной политике. Не имея своих средств для подпитки экономики, что обостряется нулевой или отрицательной процентной ставкой, центральные банки сейчас действуют совершенно иным образом. Их руководство внезапно начало призывать к росту дефицитных расходов, выкупу части образовавшихся долгов, а также обещать сохранить низкие затраты по займам на протяжении длительного времени.
«Бюджетная политика сейчас стала у нас главной темой», — подчеркнул старший экономический советник HSBC Holdings Plc Стивен Кинг.
«Если же речь о руководителе центрального банка, то вам стоило бы признать, что в этом смысле вы уже не можете в столь же значительной мере воздействовать на политический процесс», — добавил он.
По сравнению с монетарными мерами стимулирование бюджетное способно оказать гораздо большее воздействие благодаря тому, что средства можно направлять напрямую домохозяйствам и предприятиям. Более того, подобный подход в большей степени подходит для целевой поддержки наиболее нуждающихся в условиях кризиса, в частности потерявших работу. Напротив, центральные банки способны нарастить покупательную способность экономических субъектов лишь посредством одного непрямого канала: через изменения цены заимствования средств для банков или же на финансовых рынках.
Тем не менее они, по крайней мере, могут действовать оперативно и решительно. Управление с помощью бюджета, напротив, может быть сопряжено с большим числом препятствий, на что указывает пример США. Так, на протяжении уже нескольких месяцев обе стороны согласны с необходимостью увеличения расходов. Из-за того же, что они не смогли прийти к единому мнению по вопросу о масштабах увеличения расходов и их форме, то в конечном счете никакого дополнительного стимула не последовало.
Экономисты в Goldman Sachs и других банках уверены, фискальная поддержка возобновится после выборов, даже если до голосования никакой договоренности достигнуто не будет.
Кто будет всем заправлять?
В случае своей победы американский президент Дональд Трамп обещает еще больше сократить налоги. Его противник — кандидат от демократов Джо Байден, лидирующий по рейтингам общественного мнения, заявил о том, что программа расходов составит в общем $3,5 трлн. Тем не менее он дал понять, что вовсе не считает, будто экономика развивается лучше при меньшем вмешательстве со стороны правительства.
«Милтон Фридман больше не заправляет этим шоу», — отметил Байден в интервью изданию Politico в апреле нынешнего года.
В Европе, где осторожность в вопросах бюджетной политики имеет глубокие корни в связи с опасениями ФРГ перед ростом госдолга и инфляции, в нынешнем году политическим лидерам удалось совершить значительный шаг в сторону объединения бюджетных ресурсов на фоне того, как пандемия стала представлять угрозу способности Европейского центрального банка оказывать поддержку экономикам стран-членов. При этом подобную идею давно пытались воплотить на практике, и все же она по-прежнему наталкивается на разные препятствия.
По словам официальных лиц ФРГ, в ближайшее время в Германии не стоит ожидать возвращения к сбалансированному бюджету. В правящей в Соединенном Королевстве Консервативной партии, которая выступила после кризиса 2008 года за меры жесткой экономии, исключили повторение выбранного в те времена курса, хотя и стали обсуждать повышение налогов для финансирования шагов, направленных на ликвидацию последствий пандемии.
Как отметил новый глава японского правительства Ёсихидэ Суга, с консолидацией долга придется подождать, пока не произойдет возобновление экономического роста. По его словам, пределов для правительственных заимствований нет.
Встать на японский курс
На современном этапе развития Япония стала первым крупным государством, в котором после лопнувшего около 30 лет назад кредитного пузыря процентные ставки упали до нуля. Стимулировать спрос за счет удешевления заимствований с помощью денежно-кредитной политики было уже невозможно, тем более что домохозяйства и предприятия не были особенно заинтересованы в увеличении долгов, тогда как японское правительство могло брать новые займы и этим активно пользовалось. Такое развитие событий стало первым сигналом к тому, что силы мировых центральных банков, возможно, находятся на исходе, что приведет к возвращению правительств к налогово-бюджетной политике.
После 2008 года в столь же непростом положении оказалась большая часть развитых стран мира. Не обладая возможностью и впредь снижать краткосрочные ставки, эти финансовые учреждения попытались уменьшить долгосрочные издержки заимствований с помощью перехода к покупке ценных бумаг, в основном государственных, поскольку в период депрессии основным заемщиком в экономике становится правительство. Тогда такой шаг стал причиной новой волны критики.
«Покупка активов сопряжена с целым рядом политических и дистрибутивных побочных эффектов», — подчеркнул бывший заместитель управляющего Банком Англии Чарли Бин.
«Нам придется переходить от мира, где основную роль играли центральные банки, к такому миру, где эту роль на себя берут правительства и бюджетная политика, и смириться с этим», — добавил он.
От Кейнса к Волкеру
И после финансового кризиса 2008 года правительства пошли на увеличение своих расходов. Многие экономисты сегодня согласны, что переход к политике жесткой экономии был сделан слишком рано. Экономический рост начал замедляться еще за десять лет до появления коронавируса нового типа. Многие сторонники налогово-бюджетной политики опасаются повторения такой ситуации.
Как отметил историк в области экономики, автор биографии английского экономиста и сторонника активной налогово-бюджетной политики Джона Мейнарда Кейнса, Роберт Скидельски, в значительной степени «бюджетная политика была дискредитирована» в прошлом из-за подхода к ней по принципу «старта-стопа».
Так, после Великой депрессии 1930-х годов большая часть западных стран стала решительным образом привержена кейнсианской политике, направляя бюджетные средства на стимулирование экономического спроса и создание рабочих мест. Тем не менее в 1970-е годы на фоне роста безработицы и цен на товары и услуги уверенность в этом курсе рухнула. Рычаги макроэкономического управления перешли в руки центральных банков с их политикой установления целевых показателей инфляции.
Переломным моментом, отмечает главный экономист Citigroup Inc. Кэтрин Манн, которая примерно в те времена оканчивала аспирантуру, стало повышение процентных ставок в 1980-е годы, инициатором которого был председатель ФРС США Пол Волкер. Тем не менее она не считает, что необходимость ответа на последствия пандемии относится к той же самой категории фундаментальных событий, меняющих сложившуюся ситуацию.
В нынешней ситуации, уверена Манн, правительства должны прибегать к налогово-бюджетной политике для достижения не только краткосрочных, — таких как «выведение экономики из состояния депрессии», — но и долгосрочных целей, в частности, для сокращения масштабов имущественного неравенства или борьбы с изменением климата.
«Притворяться больше нельзя»
Есть все основания говорить о том, что ряд правительств уже встал на этот курс. Так, программы экономического восстановления стран Европы имеют в своей основе стремление создать рабочие места и добиться экономической устойчивости. К тому же возможный будущий президент США Байден обещает выделить на развитие «зеленой» энергетики страны $2 трлн.
В мире экономической науки все активнее раздаются голоса сторонников новой школы — современной денежной теории. Они уверены, что во времена низкой инфляции государство, как правило, имеет возможность идти на значительные расходы, и настаивают на необходимости осуществления смелых бюджетных программ, таких как Новый зеленый курс.
Все это указывает на необходимость реформирования системы управления экономикой, которое, по словам бывшего главного экономиста крупнейшего мирового инвестора на рынке облигаций Pacific Investment Management Co. Пола Маккалли, должно было иметь место еще лет десять назад после финансового кризиса. В подкасте Bloomberg's Odd Lots Маккалли отметил, что тогда политики выступали против увеличения дефицитов государственных бюджетов и задолженности. Приход коронавируса ознаменовал собой завершение процесса изменения режима макроэкономического управления.
«Притворяться больше нельзя», — подчеркнул он.
«Мы живем в мире, в котором господствует налогово-бюджетная политика», — заключил экономист.