Госсектор в российской экономике: региональная структура
21-07-2020, 14:25. Разместил: Редакция ОКО ПЛАНЕТЫ
Снижение доли государственного сектора в экономике является одним из ключевых направлений государственной политики в сфере развития конкуренции. В 2017 году Указом Президента РФ от 21.12.2017 № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» поставлена задача по сокращению доли хозяйствующих субъектов, учреждаемых или контролируемых государством или муниципальными образованиями, в общем количестве хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на товарных рынках. Для достижения данной цели в Национальный план по развитию конкуренции в Российской Федерации на 2018 – 2020 годы (далее – План) были включены меры, которые направлены на сокращение доли государственного сектора:
1) ограничение создания унитарных предприятий на конкурентных товарных рынках;
2) запрет приобретения государством акций и долей организаций, осуществляющих деятельность на товарных рынках в условиях конкуренции.
В соответствии с Планом был принят ФЗ от 27.12.2019 № 485-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и ФЗ «О защите конкуренции», предусматривающий запрет на создание и ведение деятельности унитарных предприятий на конкурентных рынках.
В настоящее время идет подготовка Национального плана по развитию конкуренции в РФ на 2021 – 2025 годы, в рамках которого предполагается усиление мер по снижению доли организаций с государственным и муниципальным участием на конкурентных рынках . В то же время значительное вмешательство в данную сферу может привести к негативным последствиям для функционирования различных – в том числе социально важных – отраслей. Таким образом, требуется понимать структуру госсектора в экономике России, в частности компаний, находящихся в собственности региональных и местных властей. Для того чтобы получить представление о структуре сектора компаний, находящихся в полной или частичной собственности регионов России, муниципальной собственности, была проанализирована статистика по числу данных организаций, их организационноправовым формам, видам деятельности и выручке.
Структура региональных и муниципальных компаний
По данным СПАРК , в настоящее время в полной или частичной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности находится 156 тыс. предприятий1 (далее – муниципальные компании, компании в собственности регионов), из которых к полной собственности субъектов РФ или местных властей относятся 99% организаций. В рамках данного раздела под муниципальными и региональными компаниями понимаются организации, находящиеся в полной муниципальной или региональной собственности и в совместной собственности с долей муниципальной собственности или долей субъекта РФ 2.
Компании в собственности регионов
В основном региональные компании организованы в форме учреждений (бюджетных, казенных и автономных). На данную организационно-правовую форму приходится 89% всех компаний в региональной собственности. Преимущественно учреждения оказывают услуги в социальных сферах, таких как образование и здравоохранение.
Наиболее распространенными видами деятельности региональных компаний являются сфера здравоохранения и социальных услуг (33% компаний в собственности регионов осуществляют данный вид деятельности), сфера образования (27%), сфера культуры, спорта, организации досуга и развлечений (10%).
В области здравоохранения и социальных услуг большую часть организаций региональной формы собственности (37%) составляют больничные организации (больницы, поликлиники, перинатальные центры и т.д.). Среди организаций в сфере образования наибольшая доля (31%) приходится на организации среднего профессионального образования (техникумы (училища), колледжи); в области культуры, спорта, организации досуга и развлечений – детско-юношеские спортивные школы, школы олимпийского резерва и т.д. (23%).
Наибольшее число региональных организаций, осуществляющих свою деятельность в области здравоохранения и социальных услуг (53% от общего числа организаций региональной формы собственности в субъекте Российской Федерации), характерно для Приморского края, наименьшее (8,6%) – для города Севастополь. В сфере образования: максимальная доля от общего числа организаций (67%) приходится на г. Санкт-Петербург; минимальная (8,7%) – на Сахалинскую область. Наибольшее число организаций в области культуры, спорта, организации досуга и развлечений (19%) характерно для Калининградской области, наименьшее (4%) – для Самарской области.
Среди организаций в собственности регионов наибольший объем выручки (1082 млрд рублей) приходится на компании, специализирующиеся на добыче полезных ископаемых, наименьший – на организации в сфере образования (1,3 млрд рублей). При этом количество компаний в сфере добычи полезных ископаемых наименьшее и составляет 50.
Среди компаний, находящихся в региональной собственности, по различным видам деятельности можно выделить крупные организации, формирующие значительно больший в сравнении с другими региональными организациями объем выручки. Так, 44%, 42% и 12% от общего объема выручки по виду деятельности «добыча полезных ископаемых» приходится на ПАО «Татнефть» (Республика Татарстан), ПАО АНК «Башнефть» (Республика Башкортостан) и ПАО АК «АЛРОСА» (Республика Саха (Якутия)) соответственно. Кроме того, доля указанных компаний в совокупном объеме выручки по всем организациям, находящимся в собственности регионов, составляет 15%, 14% и 4% соответственно.
В области профессиональной, научной и технической деятельности лидером по доле в совокупном по данному виду деятельности объеме выручки является АО «Мосинжпроект» (80%); в сфере обрабатывающего производства – ПАО «Нижнекамскнефтехим» (28%); в области водоснабжения, водоотведения, организации сбора и утилизации отходов, деятельности по ликвидации загрязнений – АО «Мосводоканал» (35%); в финансовой и страховой деятельности – АО «РИК Плюс»3(40%).
Среди субъектов РФ 4 наибольшее значение совокупного объема выручки региональных компаний5 характерно для Республики Татарстан (1300 млрд рублей выручки в 2018 году); наименьшее – для Магаданской области (22 млн рублей). Столь высокое значение совокупного объема выручки по Республике Татарстан обусловлено наличием доли региона в таких крупных компаниях, как ПАО «Нижнекамскнефтехим» и ПАО «Татнефть».
Помимо Магаданской области для 5 субъектов Российской Федерации (Республика Калмыкия, Республика Тыва, Карачаево-Черкесская Республика, Еврейская автономная область, Республика Алтай) объем выручки (по каждому из указанных регионов) не превышает одного миллиарда рублей.
В 24 субъектах Российской Федерации более 60% совокупного объема выручки организаций, находящихся в собственности регионов, формируется одной компанией – например: Республика Алтай – ГУП «Фармация» РА (98%), Республика Башкортостан – ПАО АНК «Башнефть» (95%).
Таким образом, количество компаний, находящихся в собственности регионов, составляет около 35 тыс. организаций, однако на долю корпоративного сектора6 приходится лишь 10% от общего числа региональных компаний. В целом количество компаний в корпоративном секторе варьируется от 3 (Республика Алтай) до 353 (г. Москва). При этом для распределения объема выручки данных организаций по регионам России характерна высокая неоднородность. Так, доля суммарной выручки региональных организаций корпоративного сектора трех регионов (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, город Москва) составляет 55% от общего объема выручки региональных компаний корпоративного сектора.
Компании в муниципальной собственности
В основном муниципальные компании имеют организационно-правовую форму учреждений. Наиболее распространенные виды деятельности учреждений: образование и деятельность в области культуры, спорта, организации досуга и развлечений.
Наибольшее число организаций осуществляет свою деятельность в области образования – 80 тыс. шт. (66% от общего числа компаний в муниципальной собственности), а также в области культуры, спорта, организации досуга и развлечений – 19 тыс. шт. (16%).
Большую часть организаций в сфере образования (42%) составляют организации дошкольного образования. В области культуры, спорта, организации досуга и развлечений наибольшая доля (31%) приходится на библиотеки и архивы.
Наибольшая концентрация организаций, осуществляющих свою деятельность в сфере образования (80% от общего числа организаций муниципальной формы собственности в субъекте РФ), характерна для Чеченской Республики и Республики Татарстан, наименьшая (2%) – для города Санкт-Петербург. В области культуры, спорта, организации досуга и развлечений максимальная доля от общего числа организаций в субъекте РФ (52%) приходится на г. Москву; минимальная (8%) – на Карачаево-Черкесскую Республику.
Наибольший объем выручки (319 млрд рублей) приходится на компании, осуществляющие свою деятельность в сфере обеспечения электрической энергией, газом и паром, а также в сфере кондиционирования воздуха, наименьший – на организации в области образования (0,05 млрд рублей).
Среди субъектов РФ наибольшее значение совокупного объема выручки компаний муниципальной формы собственности7 характерно для Московской области; наименьшее – для г. Санкт-Петербурга. На долю 10 крупнейших (по суммарной выручке муниципальных организаций) регионов8 приходится 46% общего объема выручки муниципальных компаний и 28% общего числа организаций, находящихся в муниципальной собственности.
Для 7 субъектов РФ (Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Еврейская автономная область, Республика Адыгея, Республика Тыва, Республика Ингушетия, г. Санкт-Петербург) объем выручки по региону среди организаций муниципальной формы собственности не превышает одного миллиарда рублей – для данных субъектов характерны наименьшие по России значения выручки компаний, находящихся в муниципальной собственности.
В то же время в 14 субъектах РФ более 45% совокупного объема выручки организаций, находящихся в собственности местных властей, формируется одной компанией – например: Липецкая область – АО «Липецкая городская энергетическая компания» (62%), Республика Ингушетия – МУП «Специализированный центр муниципального заказа г. Назрань» (58%).
Число муниципальных компаний значительно превышает число региональных и составляет около 120 тыс. организаций, однако на долю корпоративного сектора9 приходится лишь 8% от общего числа муниципальных компаний. Количество муниципальных компаний в корпоративном секторе варьируется от 8 (г. СанктПетербург) до 399 (Краснодарский край). Распределение объема выручки данных организаций по регионам России характеризуется высокой неоднородностью, хотя и меньшей, чем распределение объема выручки региональных компаний. Так, доля совокупной выручки муниципальных организаций корпоративного сектора трех регионов (Московская область, Тюменская область (с АО), Нижегородская область) составляет 26% общего объема выручки муниципальных компаний корпоративного сектора.
Государство в корпоративном секторе
В соответствии с подходом, представленным в предыдущих бюллетенях о развитии конкуренции, посвященных госсектору в российской экономике, приводится оценка доли государственного участия в корпоративном секторе на примере крупнейших организаций, а также оценивается доля государственных и муниципальных закупок, которая была распределена между госкомпаниями.
Крупнейшие организации по выручке
Из 100 крупнейших компаний, представленных в рейтинге Эксперт РА за 2018 год, 29 компаний являются компаниями с государственным участием10 , в них работают 6% всех занятых в российской экономике в 2018 году.
Доля выручки компаний государственного сектора в совокупной выручке топ-100 компаний в 2018 году составила 52%, что является максимальным значением среди представленных оценок с 2005 года.
Анализ отраслевой структуры компаний, представленных в рейтинге в 2018 году, показывает рост числа компаний из сферы нефтяной и нефтегазовой промышленности (в 2018 году в топ-100 представлено на 2 компании больше относительно 2005 года) и снижение числа банков (на 2 компании меньше).
Крупнейшие компании с государственным участием присутствуют в 10 отраслях, большая часть из них функционирует в нефтяной и нефтегазовой промышленности (7), машиностроении (5) и банковской сфере (4).
Динамика отраслевой структуры госкомпаний, попавших в рейтинг Эксперт РА, по данным с 2005 года по 2018 год, показывает сохранение доли государства на высоком уровне в большинстве отраслей. При этом в банковской сфере, отраслях нефтяной и нефтегазовой промышленности, машиностроении демонстрируется значительный рост доли государства среди крупнейших компаний.
В банковском секторе доля государственных компаний в выручке всех компаний данного сектора, попавших в рейтинг, за 2005 – 2018 годы выросла с 76% до 93%. Наибольшую долю в выручке крупнейших банков составляют ПАО Сбербанк и ПАО Банк ВТБ, на которых приходится 80% выручки крупнейших компаний в данной сфере. В машиностроении доля выросла с 30% до 76% в основном за счет ГК «Ростех». В 2018 году в топ-100 вошла машиностроительная компания ПАО «КАМАЗ», в которой 47% принадлежит ГК «Ростех», в результате чего выросло количество крупнейших государственных компаний в отрасли машиностроения до 5.
По итогам 2018 года ПАО Банк ВТБ принадлежит около 27% ПАО «Магнит» (розничная торговля), в результате чего данная компания была отнесена к госсектору.
Крупнейшие организации по капитализации
Стоимость 100 самых дорогих компаний России, по оценкам РИА Рейтинг, за год выросла на 37% или на 216 млрд долларов и составила 808 миллиардов долларов на 31 декабря 2019 г. Доля государственных компаний в топ-100 по уровню капитализации составила 50% в стоимостном выражении.
За последние 5 лет, значительно выросла капитализация госкомпаний из перечня 100 крупнейших. Так, рыночная стоимость ПАО «Газпром» в 2019 году по сравнению с 2014 годом выросла на 93%, капитализация ПАО Сбербанк – в 3,5 раза, ПАО «НК «Роснефть» – почти в 2 раза. Среди государственных компаний, которые вошли в рейтинг 2019 года, упала капитализация только 6 компаний: ПАО «РусГидро» (90% от стоимости компании в 2014 году), ПАО «Ростелеком» (77%), ПАО «АЛРОСАНюрба» (76%), ПАО «Славнефть-Мегионнефтегаз» (56%), ПАО СК «Росгосстрах» (50%), ПАО «Магнит» (41%).
В настоящее время в России действует прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2020 – 2022 годы, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 31.12.2019 № 3260-р (далее – план приватизации). В соответствии с планом приватизации предполагается приватизация пакетов акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики. Так, в 2020 – 2022 годах планируется сокращение доли участия РФ в уставном капитале ПАО Банк ВТБ (до 50 процентов плюс 1 акция) и прекращение участия в ПАО «Новороссийский морской торговый порт».
Среди компаний, попавших в топ-100 по уровню капитализации, 6 компаний находятся в частичной собственности субъектов РФ: ПАО «Татнефть» (Республика Татарстан), ПАО АК «АЛРОСА», ПАО «АЛРОСА-Нюрба» (Республика Саха (Якутия)), ПАО АНК «Башнефть» (Республика Башкортостан), ПАО «Мосэнерго» и ПАО «МОЭСК» (Москва). Действующие региональные планы (программы) приватизации соответствующих регионов не предполагают продажу акций данных крупнейших предприятий.
Участие государственных компаний в закупках
Закупки государственных органов власти могут рассматриваться в качестве одного из институтов развития и инструмента поддержки малого и среднего бизнеса. В то же время значительная часть госзакупок распределяется среди компаний с государственным участием, что приводит к ограничению госзакупок как инструмента поддержки бизнеса.
По итогам 2019 года общая сумма контрактов, заключенных государственными и муниципальными заказчиками в рамках 44-ФЗ, составила 8,2 трлн рублей . В качестве поставщиков выступали как частные, так и государственные компании. Доля поставщиков из числа госкомпаний в 2019 году (также как и в 2018 году) по минимальной оценке11 составила 25%. В то же время фактическая доля может быть выше за счет поставщиков, которые не указали в качестве основания для осуществления закупок по Федеральному закону от № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – 223-ФЗ) принадлежность к компаниям с государственным участием12.
Наибольший объем закупок по 44-ФЗ в 2019 году пришелся на сферу строительства и на продукцию обрабатывающих производств (совокупно 70% общей суммарной стоимости заключенных контрактов). При этом в указанных отраслях зафиксирована одна из наименьших долей госкомпаний среди всех поставщиков: по 15% от общего объема заключенных контрактов (по стоимости).
Наибольший объем контрактов, заключенных с госкомпаниями, по итогам закупок по 44-ФЗ в 2019 году наблюдался в сфере оказания финансовых и страховых услуг (в данной сфере в стоимостном выражении 77% контрактов были заключены с госкомпаниями), что в основном обусловлено контрактами с группой Сбербанк.
Высокие доли контрактов, где поставщиками выступали государственные компании, также наблюдаются в закупках услуг, транспорта и складского хозяйства (61% суммарной стоимости заключенных контрактов в данной сфере в 2019 году), услуг в области здравоохранения и социальных услуг (57%) и услуг, связанных с научной, инженерно-технической и профессиональной деятельностью (56%).
Таким образом, сохраняется тенденция, когда около четверти всех закупок для государственных и муниципальных нужд осуществляется у подконтрольных государственным структурам компаний. При этом в отдельных довольно конкурентных сферах более половины закупок осуществляется у госкомпаний. В частности, в 2019 году в закупках услуг в области информации и связи доля контрактов, заключенных с государственными компаниями, составила 55%.
28 Понимается общий объем заключенных контрактов с поставщиками, даже если поставщиков по контракту было более одного. Таким образом, цена одного контракта могла быть учтена более одного раза. Соответственно, в этой строке и строке «Общая сумма заключенных контрактов (млрд рублей)» таблицы 9 значения могут различаться. В то же время, соответствующие ошибки базы не ведут к значительному искажению полученных минимальных оценок.Участие государственных компаний в закупках
На региональном и муниципальном уровнях минимальная оценка доли закупок у госкомпаний составила 19%. При этом в зависимости от региона доля закупок у госкомпаний значительно различается. Так, наибольшая доля наблюдается в Республике Марий Эл (51%), Курганской (46%) и Оренбургской (42%) областях, наименьшая – в Карачаево-Черкесской Республике (3%) и Республике Ингушетия (3%).
Краткие выводы
Аналитический центр представляет результаты оценки доли государства в корпоративном секторе на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Ввиду особенностей используемых данных оценка осуществлялась с использованием различных методик. Проведенный анализ позволил сделать следующие выводы:
- Организации с региональной и муниципальной собственностью представлены преимущественно на социально значимых рынках. Около 90% региональных и муниципальных компаний организованы в форме учреждений13 , при этом 67% региональных учреждений осуществляют деятельность в сферах здравоохранения, оказания социальных услуг и образования, 89% муниципальных учреждений – в сфере образования, культуры, спорта, организации досуга и развлечений.
- Количество компаний, находящихся в региональной собственности, составляет около 35 тыс. организаций, в муниципальной собственности – 120 тыс., однако на долю корпоративного сектора14 приходится лишь 10% общего числа региональных компаний и 8% общего числа муниципальных компаний. Иными словами, число организаций с региональной и муниципальной собственностью, ориентированных на коммерческую деятельность, невелика. Большая часть организаций предназначена главным образом для решения социальных задач.
- Большая часть выручки региональных компаний формируется небольшим числом крупных организаций. На 50 крупнейших региональных компаний пришлось 74% дохода региональных компаний, по которым есть данные о выручке. При этом среди данных организаций есть как унитарные предприятия («Мосгортранс», «Водоканал Санкт-Петербурга»), так и казенное предприятие (Управление гражданского строительства города Москвы).
- Наблюдается высокая неоднородность в распределении объемов выручки организаций, находящихся в региональной и муниципальной собственности, по регионам России. В частности, на компании в собственности Республики Татарстан, города Москвы и Республики Башкортостан приходится около 58% совокупного объема выручки организаций региональной формы собственности. Также на компании Московской, Тюменской (с АО) и Нижегородской областей приходится около 35% совокупного объема выручки организаций муниципальной формы собственности
- Среди организаций муниципальной собственности наибольший объем выручки (38%) приходится на компании, осуществляющие деятельность по обеспечению электроэнергией, газом и паром, по кондиционированию воздуха. В то же время доля организаций данного вида деятельности составляет только 1,6% общего числа муниципальных организаций.
- Если говорить о федеральном уровне, то государственный сектор сохраняет высокую долю в экономике России. Из 100 крупнейших компаний, представленных в рейтинге Эксперт РА в 2018 году, рассчитываемом на основе данных за предыдущий год, 29 компаний являются компаниями с государственным участием, в них работают 6% всех занятых в российской экономике в 2018 году. Доля выручки компаний государственного сектора в совокупной выручке топ-100 компаний в 2018 году составила 52%.
- Анализ отраслевой структуры компаний, представленных в рейтинге в 2018 году, показывает, что крупнейшие компании с государственным участием присутствуют в 11 отраслях, большая часть из них функционируют в нефтяной и нефтегазовой промышленности (7), машиностроении (5) и банковской сфере (4). При этом в 2009 году на нефтяную и нефтегазовую промышленность пришлось 4 компании, на машиностроение – 5, на банковскую сферу – 5.
- Стоимость 100 самых дорогих компаний России, по оценкам РИА Рейтинг, составила 808 млрд долларов США на 31 декабря 2019 г. Доля государственных компаний в топ-100 по уровню капитализации составила 50%.
- В рамках закупок для государственных и муниципальных нужд в соответствии с 44-ФЗ минимальная оценка доли поставщиков из числа госкомпаний в 2015 – 2019 годах составила от 23% до 28% в стоимостном выражении. В 2019 году, как и в 2018 году, доля составила 25%. На уровне региональных и муниципальных закупок доля закупок у поставщиков из числа госкомпаний сильно отличается от региона. Так, в Республике Марий Эл доля достигает 51%, в то время как в Карачаево-Черкессии доля подобных закупок составила в 2019 году только 3%.
Вернуться назад