Почему санкции неэффективны. Взгляд из США

Почему санкции не останавливают Путина? (Why Aren’t Sanctions Stopping Putin?)

"Запад угрожает применить новый раунд санкций в отношении России. Администрация Обамы и ее союзники возлагают большие надежды на то, что санкции могут повлиять на действия России. Однако, если попробовать оценить эффективность западных санкций по отношению к другим государствам, то те меры, которые уже применены против России, вряд ли способны помочь удержать Россию от попыток влиять на ситуацию возле своих границ. Если мы хотим, чтобы санкции стали действительно реальным ответом на тот вызов, который Путин бросил международному сообществу, они должны стать более четкими, сильными и интегрированными в рамках более масштабной стратегии, которая будет работать не только из-за Украины.

За последние несколько десятков лет санкции заработали себе репутацию политических мер, которые “почти никогда не срабатывали”. Однако это лишь грубая оценка довольно сложной реальной картины. Есть несколько ключевых уроков, которые можно выделить из десятилетий наблюдений воздействия западных санкций на различные страны.

В целом мы обладаем представлением о том, что работает, а что нет. “Работает”, в смысле достижения поставленных политиками целей, как, например, сдерживание, изменение поведения или смена режима. При внимательной оценке различных примеров санкционного воздействия на страны можно сделать следующие выводы.

● Санкции должны иметь четкие цели, которые они будут преследовать.

Страны, которые их применяют, должны быть едины в постановке этих целей. Это кажется очевидным, однако на самом деле данное условие редко выполняется. Очень редко не только международное сообщество, но и отдельные части правительства США приходят к общему соглашению между собой, по какой причине та или иная страна подвергается санкциям. И хотя иногда отдельные участники могут найти общую причину для санкций, при этом они преследуют различные цели. Этот фактор может помешать попыткам воздействовать на правительство другой страны с помощью санкций и заставить его изменить свое поведение. Если кто-то из сторонников санкций хочет использовать их для смены режима, в этом случае у страны, которая подвергается санкционному давлению, нет никакого желания менять отдельные элементы своей политики, даже если другие сторонники санкций в обмен обещают данной стране смягчение санкций. Наглядным примером этого является Ирак в период 1990-х гг.

● Санкции сами по себе не могут заменить стратегию.

Санкции – это инструмент, а не стратегия. Как и военная сила, дипломатия, экономическая помощь, санкции должны применяться вместе с другими инструментами, чтобы формировать полноценную стратегию. Однако, как это ни удивительно, во многих случаях политики считают, что одно лишь только применение санкций является достаточным для решения сложных задач.

● Односторонние санкции в сфере торговли и инвестиций являются малоэффективными, в особенности на товары, на которые есть глобальный спрос.

Глобализация существенно упростила торговлю товарами и услугами между странами. В результате санкций на начальном этапе страны могут столкнуться с определенными трудностями, однако большинство сырьевых ресурсов могут быть куплены или проданы на различных рынках. На глобальном рынке капитала также можно найти замены и другие направления, в случае если доступ к инвестициям какой-либо страны ограничивается в рамках санкций. Односторонние санкции США против Кубы – это пример мер, которые были предприняты с целью оказать влияние на распределение потоков международной торговли и инвестиций в эту страну. Но в результате они не смогли лишить Кубу ни того ни другого. Односторонние санкции могут играть определенную роль в рамках развернутой стратегии, однако сами по себе санкции в среднесрочной и долгосрочной перспективах могут привести к большим экономическим потерям для страны, которая их применяет, а не для того государства, против которого они были направлены.

● Умеренные санкции не помогут достичь каких-либо серьезных результатов.

Если санкции применяются с целью поменять поведение или политический курс какого-либо правительства, необходимо учесть ущерб, который они могут нанести, и то, насколько серьезны мотивы властей страны, подвергающейся санкционному давлению. Зачастую решения по изменению политического курса (в ответ на санкции или по другим причинам) могут принести серьезный внутренний ущерб для властей и/или снижение доверия со стороны избирателей. Власти многих стран скорее готовы терпеть санкции, которые могут заключаться в определенных неудобствах или ограниченных трудностях для страны. Для них это более приемлемый вариант, чем идти на уступки, потенциально угрожающие стабильности власти. Примером подобной ситуации являются сравнительно мягкие санкции, которые США – в период руководства президента Рейгана – применили против Панамы и которые не смогли привести к смещению правительства Мануэля Норьеги. Еще одним примером являются санкции в отношении Ирана. Текущий режим санкций сможет повлиять на иранские власти и их планы по обогащению урана (и потенциально на возможность создания ядерного оружия) только в том случае, если Тегеран убедится в том, что санкции могут подорвать жизнеспособность Исламской Республики.

● Не стоит ожидать, что санкции смогут быстро принести желаемые плоды.

Санкции могут усилить разногласия внутри руководства страны, создать повод для социальной нестабильности и, в перспективе, народных волнений, а также ухудшить платежный баланс страны. В случаях, когда считается, что санкции “сработали”, наблюдатели обычно критикуют их эффективность вплоть до того момента, когда правительство, на которое оказывается давление, меняет свой курс, и только тогда санкции признаются успешными. Большинство санкций имеют косвенное влияние, и эффект от них проявляется со временем. Кроме того, страны могут иметь свои защитные механизмы в виде финансовых резервов, националистической риторики и других мер, которые помогают им справляться с первоначальным негативным эффектом от применения санкций. При этом, когда санкции не дополняются политическими мерами, нельзя ожидать быстрых результатов от санкций. Санкции, которые увеличивают неопределенность и ухудшают инвестиционный климат в той или иной стране, со временем могут иметь определенный эффект, однако он опять же не проявится моментально.

● Санкции, которые применяются, несмотря на возражения союзных стран, могут произвести обратный эффект.

Стоит отметить, что для случаев, когда США не могут убедить своих союзников присоединиться к санкциям против каких-либо стран, Конгресс США законодательным путем создал возможность применения так называемых “вторичных санкций”. Они позволяют американским властям штрафовать страны или компании, продолжающих вести бизнес в странах, против которых США в единоличном порядке применили санкции. Примером подобной ситуации является принятый в 1996 г. закон “О санкциях в отношении Ирана и Ливии” (Iran and Libya Sanctions Act, ILSA). В рамках данного закона было постановлено, что власти США будут накладывать штраф на любую страну или компанию (европейскую, азиатскую или из какого-либо другого региона мира), чей объем инвестиций в энергетический сектор Ирана и/или Ливии окажется свыше определенной суммы в долларовом эквиваленте. Для американских компаний подобные инвестиции уже были запрещены. В результате данная попытка США использовать свою экономическую силу, которая не была подкреплена дипломатическими усилиями и не была поддержана в Европе, разозлила многие европейские страны и привела к серьезным дипломатическим трениям и кризису в трансатлантическом партнерстве.

Перспективы текущих санкций против России

О чем говорят эти уроки в плане потенциального успеха текущих санкций против России? К сожалению, уже принятые меры во многом схожи с теми санкционными действиями, которые не имели успеха в прошлом. Во-первых, между странами, участвующими в санкциях против России, нет реального согласия по поводу того, что именно должны достичь санкции. Законодатели от Республиканской партии говорят о том, что санкции должны заставить Россию отказаться от аннексии Крыма. При этом президент Обама довольно пространно рассуждает о том, что санкции должны изменить “планы” Путина. В Европе наблюдается еще больший раскол и противоречия в подходе к целям санкций.

Во-вторых, текущие санкции в основном являются частью стратегии по сдерживанию России и ее поведения на мировой арене. С одной стороны, НАТО предпринят ряд попыток, чтобы поддержать наиболее уязвимых членов блока. Однако при этом, с другой стороны, ожидается, что довольно незначительные санкции – в виде ограничения на поездки и замораживание активов нескольких десятков лиц и ограничения по продаже определенных товаров – помогут достичь очень амбициозных результатов и обратить вспять те действия, которые привели к росту рейтинга поддержки президента Путина в России выше уровня в 80%.

Возможно, кто-то еще питает надежды на то, что данные санкции помогут отобрать Крым у России. Им следует напомнить о том, что санкции помогали достичь целей по возвращению территорий только в тех случаях, когда они сопровождались военной силой (вторжение Ирака в Кувейт в 1990 г.) и/или когда санкции применялись в отношении жизненно важных секторов со стороны близких и экономически взаимосвязанных союзников (приостановка энергетического экспорта из США в Великобританию и Францию после их оккупации Суэцкого канала в 1956 г.). При этом, даже менее амбициозная цель, которая декларируется в виде предотвращения России от дальнейшего вмешательства в дела Украины, может оказаться чересчур амбициозной с учетом текущих санкций.

И наконец, временной отрезок для самого оптимистичного сценария – когда члены близкого окружения Путина начнут ощущать негативный эффект от санкций в виде заморозки активов и ограничений по зарубежным поездкам – не соответствует реальности, которая заключается в серьезности текущей ситуации, в которой многие боятся, что дальнейшее расширение территории России на Украине и в других частях Европы будет продолжаться. Учитывая низкую вероятность того, что Путина удастся заставить отказаться от его успехов в Крыму и попыток дестабизилировать Восточную Украине при помощи текущих санкций, что еще могут предпринять западные страны? Президент Обама и другие лидеры уже говорили о “секторальных санкциях” – предположительно, в сфере финансов и энергетики. Могут ли эти меры оказать серьезное влияние на глобальные амбиции России?

Нет сомнений в том, что США – в одностороннем порядке или, что является более приемлемым вариантом, совместно с Европой – обладают возможностями для нанесения серьезного экономического ущерба для российской экономики. Расширенные финансовые санкции, которые могут ограничить Россию в целом и/или крупным российским компаниям доступ к финансовым рынкам США, являются одной из возможных мер, которые в одностороннем порядке могут нанести достаточно серьезный урон для России. С учетом доминантного положения американского доллара в мире и зависимости России от его использования при международных сделках и банковских операциях, финансовые санкции США – даже если они будут применены только против основных российских компаний – могут помешать нормальному функционированию экономики России в ее прежнем формате.

Энергетические санкции могут включать в себя довольно широкий список мер, ряд которых вполне реален, другие – нет. Необходимо понимать, что нет реальных перспектив полномасштабного эмбарго против экспорта нефти и газа из России, причем не только из-за зависимости Европы от данных энергоносителей. В отличие от Ирана, Ливии, Ирак, Судана и практически всех остальных экспортеров энергоносителей, которые подвергались санкциям, Россия является самым крупным энергетическим экспортером в мире с учетом совокупного экспорта нефти и газа. Она отвечает за десятую часть мировой добычи нефти, добывая примерно 9 млн баррелей нефти в день – приблизительно столько же, сколько и Саудовская Аравия.

Ограничения доступа российской нефти на мировые рынки приведет к очень существенному скачку цен на нефть – со всеми негативными последствиями, который несет в себе подобный рост цен для мировой экономики. При этом Китай, являющийся крупнейшим в мире потребителем нефти, не поддержит подобные действия, и российская нефть пойдет в Китай, в случае если ее доступ на другие рынки будет ограничен. Эмбарго против российского природного газа было бы более эффективным, учитывая, что для поставок газа требуются огромные затраты на инфраструктуру (в виде труб и СПГ-терминалов). Однако все потенциальные ограничения поставок российского газа за счет бума по добыче сланцевого газа в США уже исчерпаны. В настоящий момент Европа не обладает реальными альтернативными источниками энергии, в случае если она добровольно решит отказаться от поставок природного газа из России.

Политикам необходимо понимать, что даже с учетом того, что они могут найти рычаги, которые позволят нанести ущерб российской экономике, это не гарантирует того, что санкции помогут достичь поставленных целей. В данном случае главной задачей является не само нанесение экономического урона, а возможность повлиять на стремления Путина по утверждению России на мировой арене и его решимость при достижении поставленной цели. В этой ситуации довольно трудно просчитать долгосрочный эффект от санкций. Конечный результат будет во многом зависеть от таких факторов, как личность самого Путина, структур власти в России, способности русских переносить экономические проблемы ради славы их страны, стоимости нефти в ближайшие месяцы и годы, а также других факторов, которые трудно прогнозировать и оценить.

Учитывая реальную возможность того, что более жесткие санкции могут быть применены и будут продолжать действовать против России в течение долгого времени, если Путин не согласится с требованиями, которые ассоциированы с санкциями, политикам необходимо также серьезно подумать о долгосрочных затратах и потенциально обратном от желаемого эффекте, который подобные санкции окажут на политическую ситуацию в России. Политиков в США и Европе может ждать жестокое разочарование, если они полагают, что возможное снижение доверия граждан к Путину – по причине экономических проблем или других факторов – обязательно приведет к власти в России более дружелюбное к Западу и более демократическому правительство”.