Дмитрий Ананьев: «Плохие» законы имеют очень большую инерцию, они способны «убивать» рынок на протяжении многих лет»

Почему законы, регулирующие банковскую деятельность, принимаются в России с большим запозданием, а некоторые, крайне важные для рынка законопроекты, переписываются и перерабатываются на протяжении нескольких лет? Чем объясняется тот факт, что принятые законы иногда вступают в силу не полностью, а частично? На эти и другие вопросы НБЖ ответил первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам Дмитрий Ананьев.

- Дмитрий Николаевич, в февральском номере НБЖ мы поднимали вопросы, связанные с банковским законодательством в России, и довольно быстро поняли, что эта тема многогранна и серьезна, поэтому хотели бы продолжить ее обсуждение и узнать ваше мнение. Какова ваша оценка состояния законов, регулирующих банковскую деятельность в России? Есть ли у нашего законодательства какая-то специфика по сравнению с аналогичными законодательствами других стран мира?

- В США законы принимаются гораздо быстрее, чем в Европе или в России. Возможно, это связано с тем, что кредитные организации в экономике Америки играют очень важную роль и вопросу правового регулирования этой сферы общественных отношений уделяется много внимания. Европейское банковское законодательство развивается медленнее. Предположу, что это обусловлено сложностью системы органов законодательной власти в Европе. Общим для развитых стран является то, что в практику работы над законами широко вовлекаются представители кредитных организаций: банкиры лучше всех знают свой рынок и банковское законодательство.

Российское законодательство относительно молодо, поэтому не все вопросы формализованы с точки зрения законодательных актов. Чтобы вам было понятнее: на сегодняшний день наше законодательство формализует и описывает всего 30-40% от общего числа финансовых операций, формализованных и описанных в законодательствах экономически развитых стран.

- Возможно, это происходит потому, что оставшиеся 60-70% слишком сложны для нашего еще недостаточно развитого финансового рынка, поэтому в их законодательном описании нет необходимости?

- Описание различных финансовых операций в законодательных актах - достаточно трудоемкий процесс. Его усложняет то, что, во-первых, западное законодательство достаточно быстро меняется под влиянием кризиса и посткризисных явлений и, во-вторых, в основе мы имеем наследие советской банковской системы со своими стандартами. Замена этих стандартов более современными, внесение изменений в устаревшие законодательные акты и разработка новых - все это, естественно, требует времени. Наши законодатели неплохо справляются с этими задачами: только за 2012 год было принято более 300 правовых актов, так или иначе влияющих на работу кредитных организаций. Это помогает банковскому бизнесу развиваться быстрее, активно реагировать на изменение предпочтений клиентов.

- А есть ли в нашем законодательстве очевидные пробелы, которые необходимо закрыть в кратчайшие сроки?

- Я думаю, что при ответе на этот вопрос надо базироваться на формальных документах, которые были приняты правительством, например на «Стратегии развития финансового сектора», в разработке которой принимали участие и правительство, и банкиры, и экономисты, и представители саморегулируемых организаций. В этой стратегии говорится о необходимости принятия более 120 федеральных законов, и, что принципиально важно, четко расписаны сроки принятия.

- Эти сроки соблюдаются?

- К сожалению, не всегда. Точно такая же история была с выполнением прошлой «Стратегии развития банковского сектора»: из 30 пунктов было реализовано всего семь. Когда мы в 2012 году обсуждали новую стратегию, я отмечал, что документ нужный, очень многие вопросы сформулированы верно, акценты расставлены правильно. Но наша общая беда - хронический срыв сроков и невыполнение поставленных задач - может свести все на нет.

- Почему так происходит? Законопроекты слишком долго находятся на стадии разработки или Госдума слишком медленно рассматривает и принимает их?

- Я думаю, что главная причина в том, что мы фокусируемся обычно либо на решении тактических задач, либо на преодолении кризисных ситуаций. Надо отдать должное правительству и Госдуме: когда речь идет о принятии антикризисных мер, они работают четко, слаженно и эффективно, в чем мы убедились в 2008 году. Тогда, благодаря принятию необходимых законов и поправок в действующие законы, банковскую систему удалось не только стабилизировать, но и сделать более устойчивой к новым проверкам на прочность. С решением стратегических вопросов у нас дело обстоит не так хорошо, возможно, потому, что нет единого органа, отслеживающего сроки подготовки и принятия современных прогрессивных законопроектов, а также даты принятия и вступления в силу новых законов.

- Из-за этого появляются так называемые «долгоиграющие» законопроекты, которые, по всеобщему убеждению, нужны и важны, но которые не принимаются на протяжении нескольких лет из-за постоянных переработок?

- Да, во многом поэтому. Не хватает инициаторов, которые отвечали бы за подготовку и доработку законопроектов. Центральный банк Росcийской Федерации не наделен правом законодательной инициативы, в результате центр тяжести переместился в исполнительную власть, но я не вижу, чтобы на ее уровне проводилась слаженная скоординированная законодательная работа.

- Выстроенная в соответствии с четким графиком?

- Расписать график не так уж сложно, гораздо сложнее найти ресурсы для написания законопроектов. Это необходимо для того, чтобы в итоге принимались действительно хорошие прогрессивные законы. И наш опыт, и опыт других стран свидетельствуют о том, что «плохие» законы имеют очень большую инерцию, они способны «убивать» рынок на протяжении многих лет.

- Вы отметили, что Центральный банк не имеет права законодательной инициативы. Может, с учетом того что у нас на сегодняшний день нет органа, ответственного за законодательный процесс, было бы логично наделить ЦБ таким правом?

- Иногда мне кажется, что это могло бы придать процессу разработки банковского законодательства определенный импульс. Но не стоит забывать о рисках, которые сопутствовали бы принятию такого решения. Центральный банк и так имеет огромное влияние на банковский сектор, после того как он станет мегарегулятором, он будет иметь такое же влияние и на небанковские финансовые организации. Это может привести к избыточной концентрации властных полномочий в одном учреждении. На фоне стремительного огосударствления банковского сектора наделять ЦБ правом законодательной инициативы, по-моему, не лучший способ решения проблемы.

- Простите, что вы имеете в виду под стремительным огосударствлением банковского сектора? Нельзя же сказать, что в 2012 году госбанки «поглотили» многих частных игроков. Или их доля на рынке банковских услуг драматически возросла?

- Речь идет об уполномоченных представителях ЦБ, которые будут прикреплены ко всем банкам из ТОП-100 независимо от того, получали эти банки государственную помощь или нет. Данный законопроект уже рассматривается Госдумой и, скорее всего, будет принят.

- Так же, как и закон о наделении Банка России правом выносить мотивированное суждение? Как вы относитесь к этому законопроекту?

- С учетом того что ЦБ давно хотел этого добиться, я склонен воспринимать наделение Банка России правом выносить мотивированное суждение как меньшее зло.

- Меньшее зло по сравнению с чем?

- По сравнению с наделением ЦБ правом законодательной инициативы. Во всяком случае, от такого инструмента, как мотивированное суждение, вреда для банковского рынка будет куда меньше, чем от принятия закона о специальных представителях ЦБ в банках. Тем более что присутствие этих представителей, как показывает практика, вовсе не гарантия того, что проблемы не возникнут. История с Банком Москвы это наглядно продемонстрировала.

- Наш банковский рынок, насколько я понимаю, не только огосударствляется, но и консолидируется, в том числе из-за увеличения доли госбанков в различных его секторах. Возможно, было бы разумнее реализовать предложение о законодательном ограничении доли госбанков на рынке банковских услуг?

- Не думаю, что в этом есть необходимость. Гораздо важнее, чтобы был интенсифицирован процесс приватизации как банков, так и различных объектов госсобственности. Это не только увеличило бы доходы бюджета, но и улучшило бы инвестиционный климат в стране и способствовало бы созданию здоровой конкуренции в российской экономике. Если же говорить о банковском секторе, то здесь налицо положительный пример - приватизация Сбербанка РФ. При этом я, конечно, не призываю к ускоренной приватизации: очень важно, чтобы активы реализовывались по справед­ливым ценам.

- Честно говоря, сейчас ни мировая экономическая ситуация, ни отношение инвесторов к России не способствуют продаже активов по справедливой цене.

- Не соглашусь с вами. Сбербанк вполне успешно разместился в прошлом году, сейчас его акции котируются с премией по отношению к цене размещения. Так что, на мой взгляд, нет оснований говорить, что Россия плохо оценивается. Да, наши активы котируются с дисконтом в 40-50% по сравнению с аналогичными активами развитых стран. Тем не менее, если правительство будет правильно управлять процессом приватизации, оно сможет выручить за счет этого механизма вполне серьезные средства.

«ГЛАВНОЕ, ЧТОБЫ БЫЛ ФОКУС НА ПРИНЯТИЕ НЕОБХОДИМЫХ ЗАКОНОВ»

- Вернемся к тем пробелам, которые на сегодняшний день не устранены на законодательном уровне. Пожалуй, есть три законопроекта, принятия которых очень ждут в банковском секторе, - о потребительском кредитовании, о банкротстве физических лиц и о коллекторской деятельности.

- Не менее важны законопроекты о секьюритизации, о синдицированном кредитовании, о защите прав кредиторов, о безотзывных вкладах и о дистанционном банковском обслуживании. Все они, наряду с перечисленными вами, входят в пул банковских законов, которые необходимо принять, с одной стороны, как можно быстрее, а с другой - без ущерба для их качества.

- Я хочу уточнить: эти законопроекты на данный момент, с вашей точки зрения, в хорошем состоянии? Нет риска, что из-за спешки они будут приняты «сырыми»?

- С точки зрения концепции они нормальные, если же углубляться в детали, то сложно сказать. Что касается сроков их принятия, то здесь пока нет ясности: у нас довольно часто возникают ситуации, когда Госдума в течение длительного времени не принимает нужные для рынка законы, зато быстро принимает ненужные, даже вредные, например закон о контрольно-кассовой технике.

- Возможно, законопроекты, о которых мы говорили, не принимаются потому, что очень сложно найти баланс между экономической и социальной сторонами? Тот же закон о коллекторской деятельности призван упорядочить процесс взыскания долгов, это выгодно банкам, потому что им придется формировать резервы в меньших объемах и меньше тратить на собственный коллекшн. Но очевидно, что здесь есть и очень весомая социальная составляющая.

- Вы правы, найти баланс между экономической и социальной составляющей при подготовке законо­проектов не всегда легко. Вместе с тем при учете потенциальных эффектов нового законодательства гораздо важнее ориентироваться не на бухгалтерский, а на экономический подход. Яркий тому пример - ситуация с Инструкцией № 110-И ЦБ РФ. Казалось бы, цель разработки и принятия новой редакции Инструкции была благой - снизить емкость рисков банковской системы. Однако на деле это может привести к недополучению экономикой значительной доли кредитов, и, как следствие, к замедлению темпов роста экономики.

- Вряд ли из-за этого можно вообще отказаться от учета социального фактора?

- Нельзя, хотя бы потому, что банки, по своей сути, выполняют важные социальные функции. Они позволяют людям безопасно хранить личные сбережения и брать кредиты для улучшения жизни, в том числе жилищных условий, поэтому социальный фактор действительно влияет на банковское законодательство, а в некоторых случаях оказывается определяющим. Но не следует забывать об экономической стороне вопроса, надо стремиться избегать «перекосов».

Как показывает наш опыт в сфере законодательства, это вполне возможно. Главное, чтобы был фокус на принятие необходимых законов, что, к сожалению, не всегда бывает.

- Рынок продолжает жить либо по устаревшим законам, либо по срочно принятым, но недоработанным нормам?

- Да. Вот еще один яркий пример, подтверждающий это: наша экономика до сих пор живет в российской системе бухгалтерского учета. Вся система рисков у нас построена на РСБУ, это не дает возможности банкам нормально измерять риски, которые они принимают на себя. О каком выполнении рекомендаций Базеля II или Базеля III в таких условиях можно говорить? Я искренне не понимаю, почему наша экономика до сих пор не переведена на международные стандарты финансовой отчетности, это можно сделать в понятные сроки.

- Обычно в ответ на это говорят, что недостаточно специалистов, что затраты малых и средних компаний на переход с одного вида отчетности на другой будут слишком большими...

- А если все оставить как прежде, то банки и дальше будут вынуждены подавать отчетность по двум формам - РСБУ и МСФО. Это при том условии, что регулятор рынка начинает подстраиваться под стандарты Базеля III, которые срабатывают только в МСФО. Складывается парадоксальная ситуация: с одной стороны, мы пытаемся оказаться впереди планеты всей, а с другой - у нас все субъекты экономики живут в РСБУ, а самым продвинутым приходится дополнительно вести учет и в МСФО. Китай же, например, давно полностью перешел на учет по МСФО, несмотря на похожую историю.

- По вашим оценкам, все банки готовы к тому, чтобы перейти на МСФО и жить по стандартам Базеля II, а в перспективе и по Базелю III?

- Полагаю, что все крупные кредитные организации, заинтересованные в своем дальнейшем развитии и в привлечении инвестиций, уже живут по стандартам Базеля II и готовы к переходу на нормы Базеля III, потому что без этого они просто не смогут размещать свои акции, привлекать стратегических инвесторов и т.д.

«ЕСЛИ ЗАКОН ПРИНЯТ, ЕГО НУЖНО ВЫПОЛНЯТЬ»

- Довольно часто у нас возникают ситуации, когда закон принимается, потом становится известно, что в силу вступили только отдельные его положения, а остальные «заморожены» для того, чтобы участники рынка успели подготовиться к их вступлению. Как вы оцениваете такую практику, является ли она, с вашей точки зрения, нормальной?

- Мне такой подход кажется неправильным. Моя позиция такова: если закон принят, то все его положения должны вступать в силу одновременно и в четко обозначенный срок. Но есть прямо противоположные ситуации. У нас достаточно быстро вступают в силу новые инструкции Центрального банка, регулирующие очень важные сферы банковского бизнеса. При этом далеко не всегда участникам рынка дается достаточно времени на подготовку. Я уже упоминал Инструкцию № 110-И и говорил о том, что она снижает «аппетит» банков к риску, потому что она вступила в силу слишком быстро. Результатом стало уменьшение объемов кредитования.

- Наверное, это не так страшно: банки рано или поздно привыкнут к новым правилам игры и начнут кредитовать.

- Конечно, но есть риск, что, пока они привыкнут, может начаться стагнация: экономический рост будет составлять ноль или незначительный плюс. Мы уже сейчас живем в условиях, когда темпы увеличения ВВП немного превышают 4% при ежегодном оттоке капитала в размере 60 млрд долларов. Более того, мы привыкли к этому и считаем нормальным, хотя, согласитесь, это выглядит странным на фоне очень высоких мировых цен на нефть.

- Что можно сделать, когда времени на подготовку к вступлению в силу нового закона у банков не хватает? Умолять, чтобы его отложили - если не полностью, то частично?

- Я думаю, что кредитным организациям в принципе необходимо менять отношение к выполнению законов. Надежда на то, что потом все как-нибудь наладится и государство пойдет на поводу у банков, лишь бы не тормозить экономический рост, - крайне опасный подход. Если есть вопросы или несогласие с отдельными пунктами, то нужно обращать на это внимание на промежуточных стадиях законодательного процесса, говорить, убеждать, спорить, но только до того, как решение принято. После голосования, если закон принят, его нужно выполнять.

С другой стороны, законодателям необходимо учитывать два момента: проблему прокрастинации (склонность к постоянному «откладыванию на потом» действительно существует), чтобы не поддаться ей, надо разрабатывать планы достижения целей с промежуточными контрольными точками. Второй момент - прежде чем принять окончательное решение, нужно еще раз подумать, рассчитать и учесть «подъемность» тех или иных новых норм. Если есть сомнения в их «подъемности», значит надо обсудить их с банковским сообществом.

- Иногда можно услышать, что обсуждение законопроектов с банковским сообществом у нас затруднено, потому что сообщество не является неким монолитом, объединенным общими интересами. Мнения крупных и мелких кредитных организаций по одному и тому же законопроекту могут радикально расходиться.

- Проблема в другом: большинство финансовых учреждений пока, к сожалению, исходит из неверного посыла, что законопроектная работа их не касается. Хотя именно сейчас у банковского сообщества есть реальная возможность высказывать свое мнение по поводу изменений, вносимых в законодательство, и полноценно влиять на те законы, по которым они будут жить в дальнейшем.