Американская долговая дилемма: угроза кризиса

Американская экономика впала в депрессию, безработица неизменно остается на высоком уровне, а программа социального обеспечения, система поддержки пожилых американцев эпохи Нового курса, истощает свои запасы. На дворе 1981 год. Президент Рональд Рейган создает комиссию для спасения успешной программы. Ее возглавляет Алан Гринспен, которого он позднее назначает председателем Федрезерва США. Комиссия медлит, но затем, в рамках закулисного межпартийного сотрудничества, которое трудно себе представить сегодня, «группа девяти» заключает сделку. Налоги на фонд заработной платы растут; со временем увеличивается и пенсионный возраст в рамках программы социального обеспечения – с 65 до 67 лет. Но как сегодня вспоминает г-н Гринспен, это было решение не на все времена. «Финансирование в течение более чем 75-летнего периода – это все, что приняла бы политическая система. И в результате, в 76 и последующие годы создается очень большой дефицит».

США снова погрязли в бюджетных войнах против огромных дефицитов, прогнозируемых в долгосрочной перспективе, и опыт г-на Гринспена отражает основополагающую причину: правительство выплачивает пенсионное обеспечение за счет сегодняшних налогов. Активы не были накоплены из-за того, что в 1939 г. Конгресс предоставил пенсии первому счастливому поколению бесплатно. Большое поколение людей, рожденных во время бэби-бума, платило за меньшее число представителей поколения своих родителей. Теперь они выходят на пенсию и ждут, что о них позаботятся. В других странах существует фискальная проблема, связанная со старением (например, в Японии), но американские идеи об ограничении роли правительства вызывают в этой связи особое беспокойство. Например, медицина является частной, однако программа медицинского страхования пенсионеров (Medicare), оказывает наибольшее фискальное давление. Ожидается, что к 2037 г. на долю этой программы придется еще 3 процента от валового внутреннего продукта, а впоследствии этот процент станет еще больше.

Учитывая, что правительство Обамы приступило к работе в рамках своего второго срока, Financial Times пытается выяснить, каков же на самом деле фискальный выбор США: это не краткосрочное безумие по поводу обрывов, порога долга, дефицитов и конфискации, а то, каким образом заплатить за старшее поколение, и стоит ли вообще это делать. Ответ определит сам характер американской экономики в 21 веке. С одной стороны договор на выплату пенсионного пособия неприкосновенен, но при этом уровни налогов должны повыситься на 30 процентов или даже больше; и США выглядели бы как зрелая европейская экономика. С другой, налоги остаются низкими, но чтобы исключить революционные изменения в сфере расходов на здравоохранение, необходимо сократить обеспечение хотя бы для некоторых пенсионеров – нынешних или будущих, богатых или бедных. Вопрос в том, сможет ли небольшое федеральное правительство смириться со старением населения – и это помогает объяснить, почему политическая борьба так удивительно жестока. Выбор нужно сделать не между незначительным повышением налогов для богатых или неприятным сокращением бюджета, заложенного на образование. Важно, какой страной станет Америка.

Для Митча Дениэлса, бывшего губернатора Индианы и человека, определяющего фискальную политику Республиканской партии, возможен только один ответ. По его мнению, только действительно динамичная частная экономика может обеспечить такой рост, который необходим для решения долговой проблемы страны. У президента Барака Обамы и Демократов свои приоритеты. Г-н Обама говорит, что нужно найти баланс между повышением налогов и сокращением расходов. Недавно он заявид, что есть и другой путь - «идти вперед и сокращать обязательства по таким программам, как Medicare, Social Security или Medicaid, и радикально изменить обязательства, которые мы дали, чтобы пожилые люди не оказались в нищете». Такой выбор очевиден, исходя из сравнения прибыли, прогнозируемой по плану конгрессмена Пола Райана – республиканский взгляд на американское будущее – с прогнозами Бюджетного управления Конгресса по расходам в рамках нынешней политики.

В прошлом финансовом году дефицит бюджета составил около 7% от ВВП, но даже с учетом «республиканской» прибыли и «демократических» расходов, к концу десятилетия бюджет не был бы далек от первичного сальдо – за исключением процентных платежей. Налоговые поступления должны будут восстановиться после Великой рецессии, программа стимулирования закончится, а недавно согласованные меры по сокращению дефицита вступят в силу. Большие расходы ожидаются в 2020х гг. Люди, родившиеся в период бэби-бума, достигнув 70 лет, начнут болеть; в 2020 г. пенсионный возраст в рамках программы социального обеспечения стабилизируется на уровне 67 лет; и Бюджетное управление Конгресса не желает допускать того, чтобы определенные меры по контролю медицинских расходов действовали больше десяти лет. Способы получения прибыли и расходования средств станут несовместимыми. Долг будет накапливаться – и быстро. Многие финансовые предложения в Вашингтоне едва ли вообще направлены на решение этой долгосрочной проблемы: они ориентированы на последующие 10 лет, в течение которых Бюджетное управление Конгресса будет оценивать их влияние на дефицит. Можно привести два примера: предел дискреционных расходов, установленный в 2011 г., и «блокировка бюджета», предполагаемая в конце февраля, в результате которой произойдет всестороннее сокращение бюджета, если Конгресс не отменит данную меру.

Все планы, которые действительно являются долгосрочными, например предложение Симпсона-Боулса, представленное членами президентской комиссии по сокращению дефицита, включают три элемента: сокращение расходов, повышение налогов и попытки получить больше от программы Medicare. Фокус в том, чтобы найти равновесие. Сокращение расходов для обеспечения соответствия текущим доходам – как предпочитают Республиканцы – это одновременно наиболее и наименее радикальное решение. С одной стороны это просто позволяет сохранить долю правительства в экономике на среднем уровне, достигнутом после Второй мировой войны. Но сделать это в условиях старения населения можно только, расторгнув договор на выплату пенсионного обеспечения, который существует почти также долго. Для людей, которым сегодня меньше 55 лет, план г-на Райана превратил бы программу Medicare из программы медицинского страхования в ограниченную субсидию на покупку частной медицинской страховки и привел бы к повышению возраста, дающему право на участие программе, до 67 лет. Это позволило бы сэкономить много денег, но молодым рабочим пришлось бы платить за то, чтобы поколение, рожденное в эпоху бэби-бума, могло пользоваться программой Medicare, при этом им самим она была бы недоступна. В качестве альтернативы можно ограничить пособия, выплачиваемые состоятельным пенсионерам. Программы проверки на нуждаемость могут подорвать общественную поддержку, но они по крайней мере позволили бы гарантировать, что поколение бэби-бума не получит больше, чем вкладывает.

Однако такое сокращение – это «навязывание товара», и подобных прецедентов в истории мало. Богатое стареющее население по всему миру в основном высказывается за расходы на здравоохранение. На самом деле тенденция роста государственных расходов по мере увеличения благосостояния стран настолько сильна, что Закон Вагнера редко где нарушался. Также сокращение расходов не обходится без программ управления рисками, обеспечивающих будущий рост. Весьма вероятно, что сокращение может коснуться и более уязвимых инвестиционных программ с политической точки зрения – в сфере образования, инфраструктуры и исследований – с целью увеличения расходов по программе Medicare. «Нужно помнить, что область применения налоговых поступлений повлияет на результаты роста», - говорит Йорген Эльмесков, исполняющий обязанности ведущего экономиста ОЭСР. Значительно более высокие налоги - скрытое решение любого Демократа, для которого программы Medicare и Social Security являются священными – допустимы, но нежелательны. У США есть возможность повысить налоги: в частности, по международным стандартам в стране низкие потребительские налоги.

Более высокий уровень налогов, скорее всего, негативно сказался бы на росте, в определенной степени. Джоэл Слемрод, профессор экономики Мичиганского университета, отмечает, что сравнение с другими странами «не дает четких результатов». Есть быстроразвивающиеся страны с высокими налогами, например Норвегия, и медленно развивающиеся страны с низкими налогами. Однако на примерах отдельных людей и компаний разобраться легче. «Более высокие налоги дают людям меньше стимулов заниматься тем, что приносит больше прибыли, - говорит г-н Слемрод. Есть немало доказательств того, что плохо разработанные налоги, с высокими ставками и множеством лазеек, не способствуют росту. Американский налоговый кодекс чрезмерно сложный. Экономике не помешала бы реформа даже в случае повышения некоторых налогов в ходе этого процесса. Если сильное увеличение налогов угрожает динамизму американской экономики, это также очевидная уступка поколению бэби-бума и бремя для более молодых поколений, которые будут платить более высокие налоги, чем их родители.

В результате остается последний вариант: решить проблему, связанную с программой Medicare, на корню. Снизьте заоблачные цены на медицинскую помощь в США – или хотя бы установить контроль над темпами их роста – и получите безболезненное фискальное средство, поддерживающее рост, которое в целом справедливо для всех поколений. Резкие изменения в области расходования предполагаемых средств по программе Medicare определяются двумя причинами. Во-первых, это связано со старением населения. Во-вторых, с тем, что расходы на одного человека постоянно растут быстрее инфляции. США тратят на здравоохранение 17.4% от валового продукта (в том числе более 8% в государственном секторе) по сравнению со среднестатистическим показателем ОЭСР в 9.6%. Просто устранив этот разрыв – возможность, недоступная какой-либо другой богатой стране, страдающей от нехватки бюджетных средств по демографическим причинам – можно было бы высвободить достаточно ресурсов для решения фискальных проблем Америки. Закон о доступном медицинском обслуживании, или Obamacare, предполагает использование различных мер для контроля расходов на программу Medicare, однако сэкономленные средства направляются на медицинское страхование бедных, а не устранение долгосрочных фискальных дисбалансов.

Существует много планов реформирования программы Medicare, предполагающих участие правительства в большей или меньшей степени, но все они сводятся к устранению льгот для пациентов. «На мой взгляд, самые многообещающие меры – это те, которые действительно связаны с изменением способов оплаты с целью вознаграждения за повышение эффективности мероприятий по охране здоровья», - говорит Марк МакКлеллан, бывший руководитель программы Medicare, который сейчас работает в научно-исследовательском центре Brookings Institution в Вашингтоне. Программа Medicare была создана в 1965 г. на сдельной основе, согласно которой врачи получают деньги, когда лечат кого-нибудь – и у них есть все основания, чтобы делать именно это. Предлагаемые г-ном МакКлелланом реформы предполагают оплату врачам взамен улучшения здоровья людей или проведения профилактики или лечения в течение года. Он указывает на обнадеживающие результаты программ страхования в частном секторе, которые способствовали замедлению роста инфляции цен, и отмечает, что на данный момент программа Medicare сделала «только несколько небольших шагов к тому, чтобы производить оплату по результатам».

Трудно предсказать, действительно ли можно столько сэкономить, не нормируя и не ограничивая программу Medicare, однако это позволяет получить интересный вариант решения финансовых проблем. Конгресс может установить жесткий контроль над расходами на программу Medicare и параллельно повысить налоги или сократить расходы – что нанесет удар по нынешним или будущим пенсионерам – что произошло бы в случае заминок при реформировании системы здравоохранения. Перед США стоит важная финансовая задача. Но если Вашингтон сможет справиться со своей одержимостью дефицитом, она может быть решена.

Расходы: В основе фискальных проблем - программа Medicare. Social Security – это государственная пенсионная система США. Она была запущена в 1935 г. и первоначально предполагала выплату пенсий, впоследствии же в нее было включено страхование на случай потери трудоспособности. Система финансируется за счет налога на фонд заработной платы сотрудников и работодателей в размере 6.2%. Этот налог уплачивается в целевой фонд Social Security, но поскольку фонд инвестирует только в государственные ценные бумаги, это скорее бухгалтерская проводка, чем резерв активов. Бюджетное управление Конгресса заявляет, что расходы по программе Social Security увеличатся с 5% от валового внутреннего продукта до 6.2% в 2037 г. и 6.7% в 2087 г. Программа Medicare была добавлена в программу Social Security в 1965 г. для медицинского страхования людей с 65 лет и старше. Она финансируется за счет налога на фонд заработной платы сотрудников и работодателей в размере 2.9% плюс различные премии, отчисления и доплаты для пациентов. Система предусматривает оплату оказываемой медицинской помощи, и по закону она не должна учитывать расходы на лечение, поэтому происходит постоянное повышение стоимости Medicare.

В основе фискальных проблем США лежит программа Medicare. Бюджетное управление Конгресса прогнозирует, что расходы увеличатся с нынешних 3.7% от ВВП, до 6.7% в 2037 г. и 13.3% в 2087 г., при условии сохранения последних тенденций. Medicaid, а также параллельные программы для детей обеспечивают медицинское страхование для людей с небольшими доходами. Она финансируется федеральным правительством и правительством штатов. В перспективе ожидается существенное расширение программы Medicaid, учитывая вступление в силу Закона о доступном медицинском обслуживании (Obamacare). По данным Управления, расходы на Medicaid увеличатся с 1.7% от ВВП в прошлом году до 3.7% в 2037 г. и 5% к 2087 г. Дискреционные расходы – это всеобъемлющее понятие, означающее средства, которые Конгресс вносит в статью расходов годовых бюджетов. Оно охватывает различные расходы, в том числе и на оборону, и образование, а также расходы на само правительство. В последние годы программы по сокращению дефицита ориентированы именно в этом направлении. Порог долга, установленный в 2011 г., определил жесткие рамки для дискреционных расходов в последующее десятилетие. «Блокировка бюджета» приведет к дальнейшим масштабным сокращениям в конце февраля, если Конгресс не отменит данное решение. Бюджетное управление Конгресса предсказывает, что «прочие» расходы уменьшатся с 11.6% от ВВП в 2012 г. до 7.8% в 2022 г., что по послевоенным меркам является низким показателем.

Робин Гардинг

Подготовлено Forexpf.ru по материалам The Financial Times