Дискуссия об эффективности бюджетных расходов, или Как сэкономить триллион

На днях широкую огласку в СМИ получил доклад Минфина России о мерах эффективности бюджетных расходов. Ведомство придумало, как сэкономить 1,1 трлн рублей федеральных расходов в течение трех ближайших лет с 2014 до 2016 года: 194,5 млрд - в 2014 году, более 377 млрд - в 2015 году и около 582 млрд в 2016 году. По мнению разработчиков проекта, куда вошли специалисты "Высшей школы экономики" и Российской академии народного хозяйства и госслужбы при президенте РФ, оптимизировать госрасходы можно за счет отмены после 2016 года материнского капитала, который, по мысли авторов, уже выполнил свою задачу по улучшению демографической ситуации в России. Его отмена позволит высвободить с 2017 года 300-330 миллиардов рублей. Вместо материнского капитала авторы предлагают повышать пособия на детей из бедных семей, для этого понадобится только 100 миллиардов рублей. Кроме того предлагается пересмотреть расходы на пенсионную систему, стимулируя граждан к более позднему выходу на пенсию. Также предлагается экономить на госзакупках, сферах образования, здравоохранения и на госсекторе. Сообщалось, что доклад Минфина РФ уже отправлен в правительство, которое может рассмотреть его уже в ближайшем будущем.

Прямо скажем, такие предложения не могут не будоражить население, ведь речь идет о достаточно ощутимом сокращении социальных расходов. Ситуация в обществе нагнетается также наплывом громких новостей об ухудшающейся экономической обстановке в стране. Так, в последней декаде августа Минэкономразвития понизило прогноз роста ВВП в 2013 году с 2,4 до 1,8%. Рост промышленного производства ожидается на уровне 0,7%, прогноз по оттоку капитала повышен в два раза - до $70 млн. В начале текущей недели замминистра финансов Андрей Иванов в ходе очередного правительственного совещания заявил, что по уточненному сценарию экономического развития доходы федерального бюджета в ближайшие три года могут оказаться на 1,6 трлн рублей меньше запланированных: по 2014 году - на 197 млрд рублей, по 2015 году - на 553 млрд рублей и по 2016 году - на 871 млрд рублей.

Итак, позиция российского Минфина понятна, ее можно свести к фразе из популярного советского фильма: "Резать к чёртовой матери, не дожидаясь перитонита!". Но резать-то придется по самому "больному" - социальному сектору. Неужели нет другого варианта? И у государства никак не получится "оптимизировать госрасходы", используя другие ресурсы? Разобраться в этом попытались участники круглого стола "Эффективность бюджетных расходов: меры экономии".

"Отмена материнского капитала - провокация"

"Эффективность бюджетных расходов - притча во языцех, - комментирует проект Минфина Наталья Акиндинова, директор Института "Центр развития" НИУ ВШЭ. - Всем понятно, что многие расходы избыточны. Перед разработчиками доклада был выбор - либо идти по пути так называемого "бюджетного маневра" и перераспределять средства от менее приоритетных направлений к более приоритетным, либо найти источники экономии во всех разделах. Судя по полученному результату, возобладала вторая концепция", - констатирует эксперт, отмечая, что в докладе Минфина меры экономии в большей степени коснулись тех сфер, которые разработчики Стратегии-2020 считали приоритетными. Акиндинова считает, что в предложениях по сокращению социальных расходов есть правильный идеологический посыл - отход от категориального подхода при предоставлении социальных льгот и внедрение их адресного характера, только тем, у кого доходы не превышают определенный уровень. Но, по ее мнению, позиция Минфина в том, что в льготах нуждаются только граждане с доходами ниже прожиточного минимума, в некоторых случаях двух минимумов - чрезмерно радикальная. Поскольку сейчас для трудоспособного населения прожиточный минимум установлен в пределах 7,6 тыс. рублей, для пенсионеров - 5,8 тысяч и для детей - 6,9 тысяч рублей. "К определению уровня бедности надо вернуться, реально он выше", - убеждена директор Центра развития.

Наталья Акиндинова отмечает также, что предложение об отмене материнского капитала не является ключевым в этом докладе. "Это некая провокация. Ясно, что именно этот пункт вызовет самое большое возмущение среди населения, в результате чего от идеи можно будет отказаться и провести другие предложения. Я не очень серьезно рассматриваю этот пункт", - комментирует эксперт.

"Надо рисковать, мы должны не копить, а тратить деньги"

Директор Института экономики РАН Руслан Гринберг считает, что проблема бюджетной экономии в настоящий момент не самая актуальная задача для России, сползающей в стагнацию. При наблюдаемом параличе инвестиционной активности частного бизнеса не обойтись без мощной государственной инвестиционной деятельности. "Лозунг времен Леонида Брежнева "Экономика должна быть экономной" живет и побеждает совершенно не к месту", - считает экономист. По его мнению, государственные мужи прежде всего должны думать о том, каким образом попытаться ускорить рост российской экономики и как изменить ее структуру в целом. "У нас сегодня в федеральном бюджете профицит, к концу года может быть будет баланс. Надо рисковать, мы должны не копить, а тратить деньги. К тому же ситуация с нашими бюджетными доходами может улучшиться, например, из-за взлета цен на нефть благодаря ужасным, неразумным, ошибочным действиям США и НАТО вокруг Сирии", - считает Гринберг.

"Впадать в панику и начинать выискивать деньги для того, чтобы сбалансировать бюджет к 2016 году, и пугать этим и без того запуганное население, которое ждет конца света, дефолтов, девальваций, а тут еще говорить об отмене материнского капитала - это вообще контрпродуктивно, это очень нервирует население", - убежден эксперт.

"В России меняется понимание приоритетов в бюджетной политике"

Комментируя доклад Минфина, директор Института стратегического анализа "ФБК" Игорь Николаев говорит о том, что в поисках способов экономии ведомство из двух зол выбрало наименьшее для себя. А выбор состоял в следующем. Во-первых, есть текущие обязательства, в числе которых материнский капитал, субсидирование дальних железнодорожных пассажирских перевозок и другие. Во-вторых, новые обязательства, предвыборные, взятые до 2018 года.

Николаев констатирует, что у нашего государства изменились приоритеты. Несмотря на то, что по Конституции РФ таковым является социальное общество. На самом же деле доля соцрасходов в ВВП страны начинает сокращаться. "У нас идет наращивание единственной статьи - расходов на оборону. В 2013 году доля расходной части госбюджета на оборону составляет 15,7%, в 2014 году должна составить 18,2%, к 2016 году - 20,9%. Вот реальный приоритет. А нам говорят - социальные расходы. И называют сумму: по 2013 году - 28,9%, 2014 год - 27,5%, 2016 год - 25,8%. Доля больше, но она уменьшается. А о приоритетах правильнее судить именно по изменению доли. Тогда мы обязаны сделать вывод, что приоритетными у нас являются оборонные расходы, а отнюдь не социальные. А это антиконституционно", - констатирует эксперт.

По мнению Николаева, материнский капитал ни в коем случае нельзя отменять, поскольку это одна из лучших мер в социальной политике нашего государства. "Эти деньги тратятся, прежде всего, на улучшение жилищных условий. Люди вкладывают и свои накопления, берут ипотеку. Это стимулирует внутренний спрос, это то, чего так не хватает нашей экономике. После того, как от материнского капитала откажутся на федеральном уровне, это же моментально сделают в регионах, где есть собственные аналогичные программы. То же самое относится к пенсионным тратам. Допускаю, что предложение отменить материнский капитал - это провокация. Но это демонстрирует уровень понимания приоритетов в бюджетной политике. Боюсь, что это приведет к тому, что стагнацией мы не обойдемся, впадем в рецессию. Надо инвентаризировать бюджетные обязательства, данные в рамках предвыборного популизма. Но с трудом верится, что на это решатся", считает эксперт.

"Мы дошли до предела в наращивании бюджетных расходов, и теперь должны повернуть к поиску резервов экономии"

В противовес позиции Руслана Гринберга, научный руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич согласен с тем, что сокращение госрасходов - самое актуальное направление деятельности правительства на сегодняшний день. "Мы дошли до предела в наращивании бюджетных расходов, и теперь должны повернуть к поиску резервов экономии, - говорит Гурвич. - В ближайшие годы доходы государства будут расти на 3-3,5% в год, тогда как в предкризисные годы они увеличивались в 3-3,5 раза быстрее. В то же время, сложились инерционные ожидания граждан такого же быстрого наращивания социальных расходов, как в предшествующее десятилетие. Есть еще инерция лоббизма: мы запускаем все новые и новые мегапроекты. Причем запланированные расходы по ходу реализации этих инвестиционных проектов в разы увеличиваются. Стоимость Саммита АТЭС, например, увеличилась в 4,6 раза, Олимпиады - уже в 5 раз, хотя этот инвестпроект еще не доведен до конца".

Он предупреждает, что если у нас будут падать доходы и теми же темпами, как раньше, расти расходы, то мы твердо встанем на путь Греции. И это способно подорвать инвестиционную привлекательность России окончательно. "Макроэкономическая стабильность остается последней ножкой, на которой держатся остатки инвестиционной привлекательности российской экономики. Без нее не остается никаких других причин инвестировать в Россию".

Единственной возможностью для РФ вернуться к экономическому росту хотя бы на уровне мировой экономики Гурвич называет переход от экстенсивной к интенсивной модели экономического роста. "Для поддержки роста полезно увеличить инвестиции в инфраструктуру и в человеческий капитал: образование и здравоохранение. И нейтральны для роста или вредны социальные расходы, расходы на оборону, - говорит эксперт. - Чтобы реально повысить эффективность бюджетных расходов, нужны более радикальные изменения: децентрализация бюджетных полномочий, многие из них надо передать на региональный и муниципальный уровень. Необходимо создать механизмы политической ответственности за эффективность бюджетных трат. Если мы не будем принимать новые обязательства, то можно уложиться в экономию, которую допускает Бюджетный кодекс. В трехлетнем бюджете есть "условно утвержденные расходы", не расписанные по конкретным статьям. На их величину правительство имеет право сократить бюджеты будущих лет: в 2014 году это 355 млрд, в 2015 году - 781 млрд рублей".

"Предложения Минфина - это всего лишь приглашение к дискуссии"

Пожалуй, единственным защитником обсуждаемого доклада выступил первый заместитель руководителя Аналитического центра при правительстве РФ Владислав Онищенко, который подчеркнул, что обсуждаемые предложения - это пока лишь одна из крайних позиций в вопросе поиска возможностей бюджетной экономии, позиция казначея. Это не принятое решение и правительство не обязано принимать предложения Минфина априори.

"Я допускаю, что этот доклад можно назвать провокационным в том смысле, чтобы поставить вопросы, которые обычно не ставятся. Поэтому активность, связанная с обсуждением данных предложений, очень полезна, потому что помогает выявить позицию общества о том, какие предложения имеют право на жизнь, какие - нет. Понятно, что многие люди не готовы отказываться от денег, в частности от материнского капитала, которые могли бы им быть даны. Но это повод поговорить о том, насколько результативной была программа, и каким образом ее можно поправить, изменить какие-то условия. Скорее всего, реальность такова, что из этих предложений будет принято лишь какая-то небольшая часть. Это предложение с точки зрения казначея: давайте посмотрим, что и где можно сэкономить - дайте нам встречный ответ, это приглашение к дискуссии", - пояснил Онищенко.