Бесхозные гектары: кому достанется российская земля?

В России уже более 20 лет проходят реформы в области земельно-имущественных отношений, но до сих пор не решены ключевые проблемы. Непрозрачность и коррупционность в этом вопросе в конечном итоге приводят к существенному снижению инвестиционных рейтингов России. Без заполнения пробелов в законах невозможна качественная реализация многих проектов - таких, как, например, введение налога на недвижимость, развитие и расширение городских агломераций, развитие транспортной сети и многие другие, которые являются ключевыми в экономической стратегии развития страны.

На прошлой неделе в Кремле продолжили решать земельный вопрос: на заседании президиума Госсовета президент России Владимир Путин обсудил с чиновниками и губернаторами повышение эффективности управления ресурсами в интересах граждан и юридических лиц. Глава государства напомнил, что в стране никогда не было частной собственности на землю, только в очень короткий период времени и в ограниченном виде. При этом земля очень востребована, но люди и компании сталкиваются с необоснованной бюрократией. Земля остается нереализованной и не работает в полную силу, констатировал президент. Произвол и коррумпированность чиновников гасят, тормозят полноценное развитие земельных отношений в России. И, как следствие, замедляется продвижение страны в целом. Глава государства призвал устранять барьеры, которые мешают гражданам свободно и без волокиты получать участки.

Основных задач пять. Первая - это разграничение собственности на землю. Сейчас из-за незавершенности процесса определения территорий, зарезервированных для госнужд, значительное количество земель простаивает. "Мы не настолько богаты, чтобы десятилетиями держать их в резерве", - заметил Путин. Если земля не работает, давайте передавать ее муниципалитетам, предложил он. Вторая задача - это категорийность земель: нужна прозрачная и удобная модель ее использования. Третья - формирование единого информационного ресурса об участках. Сейчас эта информация закрыта для граждан, отметил Путин, поэтому чиновники и "всякие прилипшие к ним посреднические структуры" ее монополизировали. Закрытость и непрозрачность - главные причины коррупции, которая буквально пронизывает весь земельный рынок.

Еще одно направление - это условия предоставления земельных участков в собственность и аренду. Они, по мнению президента, не выдерживают никакой критики, и нужно как можно быстрее организовать открытые торги по заявлениям граждан и юридических лиц. И, наконец, пятая проблема - использование земли для жилищного строительства. Государство поставило задачу за восемь лет обеспечить качественным жильем 60% семей. Путин снова повторил свой предвыборный тезис: сейчас есть исторический шанс кардинальным образом решить жилищный вопрос в России, изменить ситуацию к лучшему. "Но без решения вопроса о земле мы и жилищный вопрос также не решим никогда", - признался президент.

Деградация земельного фонда, отсутствие возможностей для строительства, в том числе жилья и социальной инфраструктуры - это та малая часть проблем, которую правительству надо решить в ближайшем будущем, считают эксперты. Так, в настоящее время в среднем сроки формирования и предоставления участков составляют более трех лет, что существенно снижает эффективность использования земельных ресурсов страны.

Бесхозные гектары

Минэкономразвития планирует до конца текущего года внести поправки в Земельный кодекс, согласно которым неэффективно используемые земли будут безвозмездно передаваться в собственность муниципалитетов во внесудебном порядке. Таким образом, государство намерено решить проблему "простаивания" миллионов гектаров. Эксперты не согласны и уверены, что местные власти проблему только усугубят. По данным министерства, 92,2% всей площади земельного фонда России, который, кстати, составляет, 1,7 млрд га, принадлежит государству или муниципалитетам, 0,7% - юрлицам и 7,1% - гражданам.

По мнению Сергея Смирнова, директора Института социальной политики и социально-экономических программ ГУ-ВШЭ, если министерство внесет поправки, все равно возникает широкое поле для коррупции, что, очевидно, не решает проблему. "Если есть какой-то инвестконтракт на определенные земли, и если он не реализован в течение какого-то периода времени, наверное, можно утверждать, что участки используются неэффективно. А что дальше? Решать проблему будет администрация, в ведении которой находится земля, или это будет все-таки судебное решение? Возникают коллизии", - комментирует эксперт. По мнению Смирнова, в планах Минэкономразвития должны быть вполне четкие критерии, иначе власть утонет в куче судебных разбирательств, и проблему будет очень сложно решить.

В тоже время, не факт, что муниципалитеты станут эффективными собственниками. Неиспользованные земли можно найти в любой части страны, к примеру, в Костромской области - там огромные поля, заросшие бурьяном, рассказывает Смирнов. "Это бывшие колхозы. Наверняка, они в собственности муниципалитета. Но они ему не нужны. И что делать с этой бедой? Кроме того, как насильно заставить муниципалитеты использовать сельскохозяйственные земли по назначению, не понятно", - отмечает Смирнов.

Проведенная Счетной палатой проверка эффективности использования находящихся в госсобственности земель сельхозназначения показала, что большинство организаций, подведомственных Минсельхозу и Россельхозакадемии, не используют земли сельскохозяйственного назначения в целях производства сельхозпродукции или используют ее неэффективно. А отсутствие должного контроля приводит к неудовлетворительным финансовым результатам деятельности таких организаций и к дальнейшему их банкротству. Еще в июле текущего года премьер-министр Дмитрий Медведев заявил, что нужно готовиться к приватизации земельных участков, так как многие из них сейчас не используются. Таких лежащих "мертвым грузом" участков, владельцы которых крупные федеральные структуры (Минобороны, Минсельхоз, РЖД и Российская академия наук), ни много ни мало 95%. И здесь, как и в случае с приватизацией госкомпаний, главной целью должно стать не пополнение бюджета, а эффективное использование земель в будущем.

Сергей Волков, ректор Государственного университета по землеустройству, сообщил, что в настоящее время в государственной муниципальной собственности находится более 1,5 млрд га, которые не могут оставаться без присмотра. Функции управления земельными ресурсами, которые включают в себя и учет, и планирование, организацию и контроль, должны быть более или менее сконцентрированы по возможности в одних местах. К примеру, такое можно наблюдать в Китае, где есть министерство земли и природных ресурсов и где работают на земле 200 тысяч человек. В США есть федеральное агентство землеустройства, которое отвечает за федеральные земли, где работают 10 тысяч человек.

По словам ректора, к примеру, среди земель сельхозназначения в России "проблемными" являются 70 млн га. В них входят "невостребованные земельные доли", сельхозугодья, которые находятся в границах других категорий земель, обанкротившихся сельхозпредприятий. В целом в ряде хозяйств количество неиспользуемых земель достигает 70%, отмечает Волков. Однако, по мнению экспертов, передача таких земель напрямую муниципалитетам проблемы не решит. Так, еще в 2001 году с принятием Земельного кодекса муниципальным образованиям было дано право распоряжаться землей "до разграничения госсобственности", однако по факту они этого не делали, говорит председатель комитета ТПП по предпринимательству в сфере экономики недвижимости Олег Скуфинский.

Предложено изменить закон. Каждое ведомство должно доказать, для чего предназначен конкретный участок. Если он простаивает, то предлагается его выставлять на торги или безвозмездно передавать в муниципальную собственность, сообщил Андрей Ивакин, директор департамента недвижимости Министерства экономического развития РФ. Однако, по мнению Сергея Смирнова, это не решит проблемы. Механизм может сработать, когда есть конкуренция за эти участки. А когда ее нет, муниципалитету ни жарко, ни холодно. "Еще нужно спросить представителей ведомства, а захочет ли муниципалитет взять эти земли? Поэтому должна быть дифференциация по регионам. Абсолютное большинство бывших советских территорий сельхозпредприятий не очень-то кому-то и нужны. Складывается такое впечатление, что разрабатывается единая схема с множеством вариаций. Хорошо, если я ошибаюсь. Если я прав, то ни к чему хорошему инициативы Минэкономразвития и правительства не приведут" - считает он.

Скуфинский считает, что земли надо передавать в спецфонд, к которому у всех будет информационный доступ. "И дальше уже земли будут распределяться либо на условиях торгов, либо по контракту", - считает он. В состав фонда можно было бы включить представителей федеральной власти, регионов, муниципальных образований (если земельный участок, который выставляется на торги, находится на их территории) и предпринимательское объединение, говорит эксперт. Впрочем, в МЭР возможность реализации такой идеи рассмотреть готовы. Однако, по словам Ивакина, необходимо определить, как и где можно было бы создать такой фонд. "Возможно говорить о создании корпорации, куда будут внесены земли, которые мы хотим продать. Но пока это на уровне идеи", — добавляет чиновник.

Единый реестр объектов недвижимости

Некоторые задачи, поставленные главой государства, начинают реализовываться. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) готовится к созданию единого реестра объектов недвижимости. Об этом 15 октября в ходе круглого стола сообщил Андрей Ивакин, директор департамента недвижимости Минэкономразвития. Идея единого реестра объектов впервые возникла в 2005 году, но к ее реализации правительство приступает только сейчас. До сих пор земельные участки и жилые объекты, находящиеся в собственности граждан, учитываются по отдельности. Это обстоятельство, равно как и отсутствие адекватной рыночной оценки недвижимости - главные препятствия для введения нового налога на недвижимость, который призван стать весомым источником пополнения бюджета.

С нового года две учетные системы будут объединены, а часть функций бюро технической инвентаризации (БТИ) перейдет Росреестру. Нововведение тесно связано со стратегией перевода процедур регистрации на электронную основу. Как рассказал председатель Комитета Торгово-промышленной палаты РФ по предпринимательству в сфере экономики недвижимости Олег Скуфинский, Агентство стратегических инициатив (АСИ) готово представить в правительство так называемую "дорожную карту" в сфере регистрационного учета недвижимости. В соответствии с планом, большая часть процедур по регистрации сделок с недвижимостью будет перенесена в интернет, а сбор документов и справок значительно сократится. В рамках Системы межведомственного электронного взаимодействия госслужбы должны будут сами обмениваться имеющейся у них информацией о недвижимости граждан.

 

Предполагается, что это коснется не только государственных ведомств. По словам Скуфинского, нотариусы, страховщики и банки также перестанут требовать бумажные документы и начнут получать сведения сами. Регистрировать права собственности можно будет удаленно, заверив документы электронно-цифровой подписью. "Дорожная карта" АСИ предусматривает сокращение сроков оформления документов: к примеру, регистрация прав вместе с кадастровым учетом должна будет длиться не больше недели вместо нынешних 20 дней. Стоит отметить, что в Москве проблема стоит еще острее: по данным Всемирного банка, в столице оформление типовой сделки с земельным участком и зданием занимает 43 дня и обходится в 0,2% стоимости объекта.

Продовольственная проблема

"В современных условиях мы должны решать вопросы, не только связанные со строительством жилья (это правильно, это бизнес, который работает на внутренние потребности страны), но и вопросы на перспективу - это продовольствие и его экспорт", - считает Волков. По его мнению, необходимо создать или возродить институты, которые бы занимались охраной земель сельскохозяйственного значения и заповедных территорий, а также особо ценных угодий, от которых зависит продовольственная безопасность России. Ежегодно страна может получать на 50 миллионов тонн зерна больше, введя дополнительно 70 миллионов гектаров земли. Такой ресурс может быть использован в ближайшие годы.

Но для того чтобы на пустых гектарах начали производить продукцию, необходимо провести инвентаризацию. "Например, в Московской области на некоторых территориях по данным кадастра числится пашня, а на самом деле там уже вырос лес. И чтобы не ухудшать статистику, пишут "пашня под лесом". Это вообще нонсенс", - комментирует Сергей Волков. Кстати, по словам ученого, последний раз наиболее полная инвентаризация земель проводилась в России в 1988 году. А, к примеру, в США эта работа, наряду с оценкой качества земель, проводится каждые пять лет.

Для того чтобы эффективно вовлекать неиспользуемые земли в оборот, нужно каким-то образом усовершенствовать законодательство, причем желательно в ближайшее время. Наряду с инвентаризацией сейчас предлагается перейти от деления земель на категории к территориальному зонированию. За это выступает Минэкономразвития. Однако некоторые эксперты аграрного рынка предложение об отмене категории "земли сельхозназначения" не поддерживают, считая этот ресурс особо ценным для продовольственной безопасности. Кроме того, процедура территориального зонирования, по мнению экспертов, хоть и нужная, но весьма дорогостоящая процедура. И конкретных планов по ее финансированию пока нет.

Механизм реализации земель представляет почву для многочисленных коррупционных схем. Необходимо эту систему изменить, сделать ее понятной и четкой, чтобы любой гражданин, который захотел бы купить земельный участок, имел возможность принять участие в торгах, считают эксперты. К 2018 году, согласно планам президента, Россия должна переместиться в международном рейтинге ведения бизнеса (Doing Business; ежегодно составляется Всемирным банком) с 120-го места на 20-е, сделав 100 шагов вперед. По мнению экспертов, это очень серьезная задача, но вполне осуществимая. Земельно-имущественный блок, особенно в контексте несырьевого развития экономики, очень важен для страны.