Бюджетное правило больше не аксиома?

Правительство усиливает свою роль в распоряжении госфинансами и, по некоторым данным, может приоткрыть двери в закрома ФНБ. Эксперты полагают, что это своевременное решение, но предостерегают кабмин от чрезмерных расходов.

В России, судя по всему, готовится реформа управления государственными финансами. В первую очередь речь идет, по информации телеграм-канала «Незыгарь», о возможном пересмотре бюджетного правила. Точнее, как подчеркивают авторы канала, — о возможном отказе от «бюджетного правила Кудрина».

«Кабмин получает возможность использовать на постоянной основе средства ФНБ сверх объема, предусмотренного ФЗ о федеральном бюджете в случае снижения цен на нефть ниже базового уровня. Таким образом блокирующее внутренние инвестиции в течение многих лет “бюджетное правило”, которое было введено Кудриным под давлением МВФ, фактически утратило силу. Соблюдать его или нет, будет решать правительство», — говорится в сообщении канала.

Там же отмечается, что Резервный фонд правительства будет пополняться остатками не использованных в отчетном году средств. По данным «Незыгаря», «сдача» за 2020 год составила около триллиона рублей.

Откуда взялась копилка с триллионами?

Для того, чтобы говорить об отказе от какой-либо системы и оценить последствия этого шага, стоит вспомнить, для чего ее создавали, и как она, собственно, работала.

«Впервые система создания дополнительных резервов и фондов начала функционировать в 2004 году с момента создания в России Стабилизационного фонда. Предполагалось, что в периоды высоких доходов от продажи нефти должно происходить накопление денежных средств в фонде, а в неблагоприятные периоды эти средства должны быть использованы на поддержание стабильного уровня расходов и погашение внешнего государственного долга», — говорит доцент кафедры «Финансы и кредит» РУДН Оксана Карпенко. Она напоминает, что эта финансовая подушка уже пригодилась стране, причем, не единожды. Например, в период до 2012 года средства Резервного фонда использовались для стабилизации и обеспечению сбалансированности федерального бюджета.

«Резервный фонд дал возможность поддержать в период кризиса бюджетную и макроэкономическую стабильность в стране, не допустить сокращения расходов и неконтролируемого роста государственного долга», — добавляет Карпенко.

Резервы пошли в дело и в 2014 году, когда рухнули цены на нефть, дополняет коллегу доцент экономического факультета РУДН Андрей Гиринский. Что же касается ФНБ, то фонд был создан в 2008 году и пополняется он за счет нефтяных сверхдоходов — средств, которые поступали в казну от продажи «черного золота» по цене, превышавшей цену отсечения. Таким образом, поясняет Гиринский, стерилизовались лишние деньги, что, по версии создателей системы, позволяло не допустить в России «голландской болезни», когда из-за высоких доходов от экспорта одного продукта, по сути, душится все остальное производство в стране.

Руководитель аналитического департамента AMarkets Артем Деев обращает внимание на то, что относительно создания ФНБ существовало две точки зрения. Согласно одной из них «кубышка» была создана по указанию МВФ и накопленные средства, вместо того чтобы поступать в экономику и стимулировать ее развитие, просто консервировались на случай кризиса. Другая точка зрения поддерживала создание таких резервов, которые нужны государству, чтобы нивелировать последствия разных нештатных ситуаций.

Экономике нужны деньги. Новой экономике — особенно

Как отмечает заместитель директора института РУССТРАТ Юрий Баранчик, российское государство на протяжении многих лет строило свою экономическую политику таким образом, чтобы снизить уровень госдолга и нарастить резервы. И у него это получилось.

Сегодня объем ФНБ приближается к 14 трлн рублей или 122 млрд долларов. С учетом же того, что цены на нефть в этом году довольно высоки, в ближайшей перспективе эта цифра может значительно вырасти. Однако эксперты полагают, что страсть к накопительству — не самое полезное качество, что-то из этих денег пора пускать в дело.

«Здесь надо принимать во внимание текущую эффективность использования финансовых ресурсов. Кроме того, избыточное накопительство может отрицательно сказаться на развитии высокотехнологичных отраслей экономики», — поясняет Андрей Гиринский.

Сейчас средства Фонда размещаются на банковских счетах ЦБ РФ в драгоценных металлах и иностранной валюте. Законодательство допускает их использование на софинансирование пенсий и покрытие дефицита бюджета ПФР. Так поступили, например, в прошлом году. Но этот перечень возможных действий слишком ограничен, считают эксперты, по мнению которых деньги должны работать. И речь идет не о доходах от управления средствами ФНБ, которые в 2020 году принесли Минфину 81,3 млрд рублей. Накопления фактически не используется в качестве средства для стимулирования инвестиций в экономику. А пора бы.

«Одним из направлений использования средств ФНБ может стать стимулирование развития экспортоориентированных технологий на рынке стран ЕАЭС и всего мира, — рассуждает Оксана Карпенко. — По нашему мнению, сегодня, несмотря на жесткий санкционный режим в отношении РФ, необходимо обеспечить создание некой синтетической модели экспортоориентированной экономики с элементами импортозамещения в отдельных стратегических отраслях, отвечающих за безопасность государства».

По мнению Карпенко, за счет ФНБ госкорпорации и банки развития должны направлять свои усилия на проведение государственной политики в области поддержки инноваций, науки и новых технологий. Через различные научные фонды средства в виде грантов можно предоставлять ученым на реализацию проектов в различных научных сферах.

«Кроме того, есть национальные проекты, которые считаются драйверами развития экономики страны, — дополняет коллегу Юрий Баранчик. — Их нужно будет пересматривать, потому что затраты наверняка вырастут из-за увеличения стоимости материалов (например, в строительстве). Потому и нужны такие решения, потому они и принимаются именно сейчас».

Деньги всегда нужны быстро

Конечно, разбивать копилку, чтобы разом потратить все средства, пусть даже и на благое дело, никто не собирается, говорит Андрей Гиринский. «Систему Кудрина» не будут рушить — ее всего лишь актуализируют в соответствии с последними трендами. Это не первая корректировка правила — сегодня работает уже четвертый его вариант, принятый в 2017 году.

«Полностью отказываться от бюджетного правила не планируется, речь идет только о следующем этапе реформирования концепции», — подчеркивает эксперт.

Новая концепция предполагает в первую очередь оперативность использования поступающих в казну средств. У правительства расширится пространство для маневра, что особенно важно сейчас, полагают эксперты. По словам Юрия Баранчика, нынешняя ситуация требует экстренных и не всегда запланированных решений.

«Бюджет на год-три-пять лет планируется на протяжении года и даже дольше, проходит длительные согласования во всех инстанциях, все траты обосновываются цифрами — это гигантская работа тысяч людей на местах. И затем отступить от принятого бюджета, потратить средств больше, чем указано в документе, крайне сложно», — поясняет Баранчик. Между тем, последствия пандемии, снижение потребительского спроса, замедление экономических показателей, рост инфляции, различные климатические форс-мажоры — все это требует быстрого реагирования. И то, что теперь правительство будет иметь возможность оперативно использовать средства ФНБ, инициатива своевременная и нужная, уверен эксперт.

При этом нынешняя корректировка системы снизит возможности Минфина и Счетной палаты, полагает Артем Деев. Он считает, что на первый план выйдут возможности правительства, которое получит реальный инструмент для улучшения экономической ситуации в стране.

Однако нужно понимать, что в такой ситуации правительству придется и рулить деньгами и самостоятельно бить себя по рукам. В противном случае нарушение системы сдержек и противовесов может создать риск гиперрасходов, которые не менее опасны, чем нехватка денег. Так что кабмину важно не увлечься, начав использовать средства, лежащие в бездонной, казалось бы, копилке.