Что стоит за антимонопольным расследованием Евросоюза в отношении Газпрома

В начале апреля стало известно, что Еврокомиссия (ЕК) в ближайшее время может принять решение по предложениям «Газпрома» об урегулировании антимонопольного расследования и закрыть дело без штрафа. Противостояние между российским концерном и европейскими чиновниками тянется уже практически шесть лет, что породило массу различного рода предположений о том, что же в действительности лежит в основе конфликта и чем в конечном счете он закончится.

Стоит напомнить, что история с данным расследованием является не первой проблемной ситуацией в отношениях между российским концерном и ЕС. К примеру, в 2003 году ЕК и «Газпром» уже достигали соглашения по вопросу поставок газа в Италию, после чего взаимоотношения двух сторон вошли в более или менее спокойное русло. Однако события сентября 2011 года, когда следователи ЕК провели внезапные проверки в офисах дочерних компаний и контрагентов «Газпрома» в 10 странах, показали, что время затишья закончилось. В данном случае интересно то, что одним из инициаторов новых претензий к концерну был Вильнюс, который в январе 2011 года направил в Еврокомиссию жалобу, попросив расследовать возможные злоупотребления холдинга на литовском рынке. Литва, на 100% зависевшая от российского газа, была единственной страной ЕС, подавшей такую жалобу официально, так как считала, что платит самую высокую цену за российский газ в Европе.

В сентябре 2012 года ЕК официально объявила о начале антимонопольного расследования против «Газпрома», которое относилось к деятельности концерна в восьми странах – Литве, Латвии, Эстонии, Польше, Чехии, Словакии, Венгрии и Болгарии. По официальной версии еврочиновников, после принятия трех Энергетических пакетов (1998, 2003, 2009) это стало еще одним шагом в программе либерализации и объединения национальных газовых рынков в ЕС. Суть претензий сводилась к трем основным позициям.

Во-первых, концерн, который по долгосрочным контрактам запрещал европейским импортерам перепродавать газ третьей стороне, «возможно, разделял газовые рынки, препятствуя свободному перемещению газа между странами». Во-вторых, ЕК посчитала, что «Газпром» использует дифференцирование цен для разных стран в качестве инструмента принуждения их правительств к принятию выгодных для концерна, а значит, и российского руководства, экономических и политических решений. В-третьих, по мнению ЕК, российская корпорация «возможно, налагала несправедливые цены на своих клиентов через привязывание контрактных цен к ценам на нефть».

Правда, еврочиновники при этом почему-то забыли, что такое формирование цены является фундаментальным принципом газового ценообразования, действующим еще с 1970-х годов. Неслучайно, когда в 2011–2013 годах цена нефти эталона Brent в среднем была выше $100 за баррель, цена на газ для европейских клиентов «Газпрома» действительно была высока, что вело к росту убытков покупателей. И такое положение вещей было связано не только с желанием «Газпрома» получить сверхприбыли, но и с ситуацией в экономике ЕС.

По словам Владимира Путина, прокомментировавшего в 2012 году начало расследования, проблема заключалась в том, что «все эти страны (Восточной Европы. – Ред.) в свое время были приняты в Евросоюз, и Евросоюз взял на себя все обязательства по субсидированию их экономик», а после начала экономического спада «кто-то в Еврокомиссии решил, что мы должны взять на себя часть нагрузки по этому субсидированию. То есть объединённая Европа хочет сохранить политическое влияние, и чтобы мы за это ещё немножко заплатили».

Как бы там ни было, но вплоть до конца 2014 года переговоры между «Газпромом» и ЕК шли довольно вяло, хотя российский концерн и предлагал ряд вариантов урегулирования конфликта. При этом известно, что европейское законодательство предполагает два основных варианта антимонопольного расследования: либо наложение штрафов, либо согласование обязательств, которые компания берет на себя (с 2004 года в 18 случаях из 24 для компаний, проходящих, как и «Газпром», по статье 102 Договора о функционировании ЕС, расследование завершалось именно урегулированием).

В российском концерне прекрасно понимали, что штрафы (до 10% годового оборота, что могло составить сумму от $1 млрд до $3,8 млрд) могли оказаться более губительными для компании, нежели определенного рода уступки, поэтому и старались идти по второму пути разрешения конфликта. Правда, в случае наложения штрафов у российского монополиста в запасе было бы еще пять лет на жалобы и апелляции, однако сути это не изменило бы – конфликт просто перешел бы в затяжную фазу, а на фоне введенных после 2014 года санкций в отношении России можно было не сомневаться, что за указанный период в Евросоюзе обязательно нашлись бы страны, которые разожгли бы спор по-новому.

Поэтому, не ожидая эскалации конфликта, в декабре 2013 года «Газпром» направил в Брюссель предварительные предложения по урегулированию спора. Однако из-за конфликта на Украине ситуация зависла до ноября 2014 года, когда должность еврокомиссара по вопросам конкуренции заняла датчанка Маргрете Вестагер. Именно она и стала инициатором активизации процесса расследования. Правда, европейцы и в это раз решили не доводить ситуацию до предела. Так, в конце июля 2014 года ЕС ввел первые секторальные санкции в отношении России, в том числе против энергетического комплекса, но при этом в преддверии зимы не решился предъявить «Газпрому» никаких новых требований по поставкам голубого топлива в Европу. Лишь 22 апреля 2015 года ЕК направила российскому концерну «statement of objections» – официальное обвинение в нарушении антимонопольного законодательства.

Следуя процедуре, «Газпром» дал письменный ответ на эти претензии еще в сентябре 2015 года, а также составил предварительный список так называемых обязательств, которые он был готов на себя взять в связи с выдвинутыми обвинениями. При этом из-за возникшего спора с Украиной (последняя в апреле 2015 года начала собственное антимонопольное расследование в отношении «Газпрома») российский концерн посчитал возможным представить окончательный список обязательств лишь 14 февраля 2017 года. При этом ответ компании удовлетворил ЕС, о чем Еврокомиссия поспешила сообщить через месяц.

Согласно обязательствам, российский концерн согласился исключить из контрактов запрет на перепродажу газа третьей стороне, а также привязать цену для Польши, Болгарии, Эстонии, Латвии и Литвы к «бенчмаркам» (текущая рыночная или т.н. «спотовая» цена на газ в европейских хабах). При этом европейские потребители получили право инициировать процесс пересмотра цен на газ в случае, если они не будут соответствовать «бенчмарку». Дополнительно к этому Венгрия, Польша и Словакия получали возможность получать газ на пунктах его поступления в страны Балтии и в Болгарию. «Газпром» обязался соблюдать данные обязательства в течение восьми лет, а в случае нарушения ЕК имеет право наложить штраф на концерн в размере до 10% от общего мирового оборота компании без необходимости доказывать нарушение антимонопольных правил ЕС.

Казалось бы, вопрос еще год назад был фактически решен. Однако после того, как ЕК предложил дать всем участникам рынка отзывы об этих обязательствах, чтобы регулятор смог завершить антимонопольное расследование, оказалось, что в Варшаве остались крайне недовольны уступками российской компании. Польская государственная нефтегазовая компания Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo (PGNiG) в мае 2017 года обратилась к Еврокомиссии с требованием оштрафовать «Газпром» за нарушение норм антимонопольного законодательства. Среди основных обвинений были все те же «сегментация рынка», завышение цен на газ, зависимость цен от контроля над инфраструктурой и т.п. Помимо всего прочего, поляки потребовали, чтобы «Газпром» снизил со 100% до75% объемы газа в долгосрочных контрактах, которые покупатели из Центральной и Восточной Европы должны забирать или выкупать в обязательном порядке (принцип take-or-pay).