Когда кризис безысходен. Греция: урок, а не проблема

Греция: урок, а не проблема

С.Ю. Павленко – экономист, в 2004–2012 руководитель Росфиннадзора.

Резюме: Самый важный греческий урок – понимание того, что в современной европейской стране возможно состояние безвыходного социально-экономического кризиса. Даже эффективно функционирующее государство едва ли справится с задачей оздоровления экономики.

История взаимоотношений Греции с Европейским союзом чрезвычайно интересна как эпопея человеческих амбиций, столкновения культур и личностей, социальных общностей и политических аффилиаций.

Греческий кризис значим для Российской Федерации, поскольку оказывает сейчас и, наверняка, окажет в будущем влияние на экономику Европы – ведущего торгового партнера России. Поэтому креативные кульбиты тов. Ципраса должны интересовать в Москве не только его симпатизантов.

Есть и другой аспект, пока остающийся «вне радара» – урок, который Греция преподносит российским властям, усиленно строящим новые интеграционные объединения на пространстве бывшего Советского Союза. Процессы одновременного построения Союзного государства России и Белоруссии, а также Евразийского экономического союза, идущие и без того небеспроблемно, в свете греческих событий нуждаются, на наш взгляд, в переосмыслении и переоценке.

Курсовая политика как замена структурных реформ

В последние два-три года неоднократно говорилось, что вхождение Греции в зону евро было фундаментальной ошибкой. Якобы именно вследствие неверной оценки рисков и преимуществ такого шага всеми участниками процесса принятия решений в ЕС, долговая проблема Греции не имеет некатастрофического решения.

Одна логика сменилась другой: первоначально именно присоединение Греции к зоне евро расценивалось как фактор уменьшения трансакционных издержек, что особенно важно для страны, значительная часть ВВП которой генерируется туристической индустрией. Кроме того, предполагалось, что если у греков не будет возможности решать текущие проблемы за счет инфляции, появится надежда, что они станут проводить структурные реформы и развивать экономику. Такая логика сработала лишь отчасти, и не только в Греции – Испания и Португалия, близкие ей по структуре ВВП, также испытали шок, который не могли быстро преодолеть, поскольку не контролировали обменный курс. Собственно, переход к единой валюте нигде на периферии старой Европы не создал достаточных предпосылок для структурных реформ.

Российские экономические власти, со своей стороны, демонстрировали другую крайность: стремление решать все (или почти все) экономические проблемы страны путем манипуляций с обменным курсом и порядком его установления. Есть проблема с несбалансированностью бюджета? Закрывается за счет девальвации. Не-нефтяной сектор неконкурентоспособен? Решаем проблему, девальвируя валюту. Развиваем сельское хозяйство, местный туризм и прочее – тоже за счет девальвации.

Нужно сказать, что не только Россия использовала девальвацию в качестве инструмента экономической политики, по такому же пути пошли страны Восточной Европы. Польша и Венгрия – самые очевидные примеры. Результаты можно оценить скорее как неоднозначные, однако ясно одно: там, где экономические власти пытались решить структурные и институциональные проблемы за счет девальвации (например, в Венгрии), эта политика не сработала. Изменение курса скорее породило инфляционный всплеск, который, в свою очередь, стал проблемой центральных банков. И, совершенно точно, девальвация не решила проблему неконкурентоспособности восточноевропейской промышленности.

Сама по себе девальвация, даже значительная, не стимулирует локальную экономику. Для этого надо вводить более жесткие ограничения на импорт товаров – такие как разного рода санкции и «авто-санкции», введенные в российском случае. Естественно, европейские страны лишены такого инструмента экономической политики, как закрытие внутреннего рынка, поэтому и эффективность манипуляций обменным курсом оказалась ограниченной.

Что произошло бы, будь в распоряжении греческого правительства такой инструмент? Скорее всего, девальвация условной драхмы не помогла бы существенно ослабить тяжесть внешней задолженности, а внутренние обязательства стали бы выполнимыми разве что в части пенсионных платежей. Промышленное производство вряд ли стало бы расти темпами, компенсирующими такой шок. Сельскохозяйственный экспорт не возрос бы существенно с учетом избыточности предложения на традиционном европейском рынке. Что касается туристического сектора, то возврат к необходимости конвертации евро в местную валюту заведомо сократил бы его возможные приобретения от установления выгодного курса.

В случае с российскими экономическими союзниками картина весьма разноплановая. До 2014 г. Белоруссия регулярно девальвировала национальную валюту, в то время как Казахстан скорее противодействовал чрезмерному усилению своих денег. Тем не менее, развернувшаяся девальвация российского рубля поставила их в одинаково сложное положение – ни та, ни другая страна не готовы абсорбировать инфляционные шоки в ситуации аналогичных изменений курса их валют.

Возможность выхода из единой валюты как позитивная альтернатива

Вторым интересным моментом греческой эпопеи стало обсуждение технологии выхода Греции из еврозоны и обзаведения собственной валютой. Выяснилось, что такой выход конструкторами зоны евро (и, шире, единой Европы) вообще не предусматривался. Отсутствие проработанных регламентов привело к появлению несколько сомнительных предложений – «устойчивых схем» перехода к драхме либо бивалютной системе с использованием различных комбинаций векселей, долговых расписок и прочих финансовых инструментов, характерных скорее для периодов крушения экономических систем. До сих пор приемлемого макроэкономически и реализуемого технически решения нет, но работа продолжается.

Для российских экономических властей это должно представлять интерес, поскольку переход в перспективе на единую валюту так или иначе обозначен и в ЕАЭС, а в Союзном государстве Москва неоднократно предлагала это сделать в самой ближайшей перспективе. В общем, прежде чем переходить на единую валюту с такими разными странами как Белоруссия (а тем более Армения и Киргизия), имеет смысл продумать технологию выхода.

Одним из вариантов рациональной реакции на сложность выхода из евро может стать введение в оборот вместо драхмы неких «частных денег», то есть платежных средств, эмитируемых не центральным банком, а иными организациями – например, консорциумом частных банков, региональными администрациями, либо даже частными лицами. В этом случае в стране появляется бивалютная система, но не возникает того, что принято называть национальной валютой; риски не возлагаются на государство, что должно успокоить иностранных держателей долговых инструментов, но часть внутреннего оборота (в первую очередь на субнациональном уровне) может некоторое время обслуживаться.

Позиция российских властей в отношении частных денег скорее отрицательна: регулярно звучат заявления о недопустимости использования иных, нежели рубль, платежных средств во внутреннем хозяйственном обороте. Более того, возникает судебная практика в связи с попытками использовать в качестве средства платежа расписки и иные частные долговые обязательства. С другой стороны, некоторые российские экономисты упорно призывают вернуться к золотому стандарту как «настоящим деньгам» – взамен «американских зеленых бумажек, которые не значат ничего».

В любом случае, не очень понятно, что делать, если эмиссию частных денег начнет локальный эмитент (банк или даже крупное предприятие) государств – партнеров РФ по интеграционным союзам. Игнорировать ли, то есть не допускать применения в расчетах с российскими юридическими лицами? Учитывать ли при исчислении монетарной базы союзников?

Проблема разноскоростного развития стран

Показывает ли греческий случай, что европейский проект выравнивания уровней развития провалился? Нет, скорее можно говорить о завышенности ожиданий быстрого сближения уровней развития. Изначально избран теоретически вполне правильный путь – создание возможностей для ускоренного экономического роста относительно отсталых стран европейского Юга за счет реализации крупных инфраструктурных проектов. Теоретически, такие проекты способствуют ускоренному росту экономики, практически же они нанесли огромный моральный ущерб, перекрывающий экономическую выгоду. Связанная с инфраструктурным строительством коррупция, деградация институтов власти (в том числе политических партий) способствовали тому, что первоначальный импульс к развитию сошел на нет уже в среднесрочной перспективе. Последовавшее снижение среднегодовых темпов экономического роста в странах Юга – не ситуативный спад, а результат углубившегося разрыва в качестве социальных институтов европейских Севера и Центра и европейского Юга.

«Европа регионов» и Российская Федерация

Одним из концептов строительства Новой Европы был упор на необходимости развития региональной компоненты системы управления. Предполагалось, что в результате возникнут дополнительные возможности для межрегионального сотрудничества между пограничными областями разных европейских стран. Это должно было решить несколько задач:

• Уменьшить непроницаемость национальных границ, за счет чего уменьшалась бы и значимость национальных границ как таковых.
• Создать новые регионы роста – приграничные регионы европейских стран в основном беднее центральных, поэтому эффект низкой базы заведомо облегчил бы осуществление рывка.

Нужно отметить, что концепция «Европы регионов» явно пришла в противоречие с идеей свободного экономического пространства Европы. Действительно, если движение капиталов и трудовых ресурсов перестает ограничиваться, то трансграничные проекты развития теряют демонстративную значимость и становятся просто проектами территориального развития с неэффективно выстроенной системой управления.

• Передать на субнациональный уровень ответственность за реализацию программ социальной помощи и оказания общественных услуг.

По умолчанию предполагалось, что это усилит стимулы для отстающих регионов, и позволит центральным правительствам сократить трансферты из национальных бюджетов (всегда самый политически чувствительный параметр национальных бюджетов). Но результаты оказались иными: региональные власти вместо сокращения («рационализации») расходов увеличили заимствования и начали развивать девелоперский бизнес.

Центральные правительства еще хоть как-то пытались регулировать уровень заимствований на субнациональном уровне, но вот с девелопментом не справились. Кризис 2007 г. как в США, так и в Европе стал результатом сложного комплекса макро- и микроэкономических дисбалансов, однако именно перегретый рынок недвижимости послужил спусковым крючком общего системного обвала. Основные проблемы пришлись на долю Испании, Ирландии и Португалии, но и Греция не осталась в стороне. Пузырь на рынке недвижимости возник в основном за счет отсутствия должного банковского контроля за квазибанковскими институтами типа сберегательных касс в Испании, находящимися под патронатом региональных властей. Но нельзя недооценивать и вклад региональных программ развития, нацеленных на расширение налоговой базы (налог на недвижимость) и сопряженных с прямой коррупцией (то есть, обладающих еще и персональной привлекательностью). В Греции низкое качество регулирования и надзора проявилось и на национальном, и на субнациональном уровнях, что привело к существенно более тяжелым последствиям по сравнению, например, с Испанией.

В России идея расширения финансовой и, в целом, управленческой самостоятельности регионов обсуждается давно, причем параллельно с фактическим ее сокращением. Вплоть до последнего времени, тем не менее, федеральное правительство скорее стимулировало заимствования региональных и даже муниципальных бюджетов для покрытия сезонных разрывов. Однако эта схема перестала быть устойчивой после того, как начавшийся еще в 2011 г. рост дефицита региональных бюджетов дополнился ростом ставок по банковским кредитам в 2014 году. Более того, ряд регионов, заимствовавших в иностранной валюте – точнее, с привязкой к иностранной валюте – испытали дополнительный шок вследствие изменения обменного курса.

Партнеры России по интеграционным объединениям перенесли кризис региональных бюджетов гораздо более легко – в первую очередь за счет меньшей, нежели в РФ, дифференциации регионов по уровню экономического развития. Тем не менее, греческий опыт свидетельствует: расширение самостоятельности регионов возможно лишь тогда, когда есть уверенность в том, что качество управления на национальном уровне настолько хорошо, что позволит компенсировать провалы региональных властей.

Проблема выхода части союза

Евросоюз пока не является союзом в полной мере, и именно промежуточностью его сегодняшнего положения (монетарный союз, но фискальная самостоятельность) европейские эксперты объясняют невозможность быстрого преодоления кризисных явлений в еврозоне. Греческий кризис, особенно неопределенность самой возможности дальнейшего пребывания страны в зоне евро, просто приблизил развилку: должен возникнуть либо фискальный союз, либо механизм выхода/исключения стран из еврозоны.

Первое крайне сложно, поскольку фискальный суверенитет является базовым элементом современной европейской демократии, и даже частичный отказ от нее ставит под вопрос основы европейской жизни. Собственно, современная политическая система возникла под лозунгом «нет налогообложения без представительства» и в рамках вестфальской системы национального суверенитета.

Второе, будучи совершенно операциональной задачей, гораздо проще, но ставит под вопрос основу современной европейской политики: необратимость расширения ЕС и функций наднациональных органов. То есть, до греческого кризиса фискальный союз рассматривался как завершающая стадия интеграционного процесса (после унификации технических регламентов и управленческих практик), сейчас же концепция начинает меняться – фискальный союз выходит на первый план. Возможно, его формирование будет происходить в виде существенного расширения доли бюджета Европейской комиссии в консолидированных бюджетах европейских стран; возможно, оно будет сопровождаться и передачей дополнительных полномочий на наднациональный уровень (например, экологической проблематики).

В интеграционных процессах на постсоветском пространстве уровень монетарного союза пока не достигнут. Но даже таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана продемонстрировал крайнюю сложность согласования интересов трех стран, а «интеграционные органы», по большому счету, не способны принять даже третьестепенное участие. Когда к процессу согласования присоединятся такие разнообразные экономики как киргизская, армянская, а то еще и таджикская, процесс вряд ли рационализируется и ускорится. Греческая история показывает, что текучие союзы могут быть гораздо устойчивее, нежели «забетонированная промежуточность».

Кризис и невозможность реформ

Пожалуй, самый важный урок греческого кризиса – понимание того, что в современной европейской стране возможно состояние безвыходного социально-экономического кризиса. Классические экономические и социальные теории, включая марксизм, постулируют неизбежность кризисов как способа разрешения накопившихся противоречий, и считают их элементом позитивного развития. После спада всегда начинается подъем. Собственно различия разных экономических школ заключаются в том, нужно ли корректировать цикл экономического развития, и насколько глубок может быть допустимый кризис. Условные социал-демократы считают, что кризисы надо сглаживать, условные либералы – что именно рецессия есть залог более быстрого последующего роста (в этом сходясь с марксистами).

Практика XX века показала, что продолжительность экономических циклов не всегда предсказуема и часто необъяснима. Например, американская экономика в конце XX – начале XXI веков находилась в стадии экономического роста неожиданно долго, порядка 15 лет – настолько долго, что успели возникнуть теории непрерывного роста.

В греческом случае наблюдается не просто продолжительный спад. В этом кризисе вообще не видно света в конце туннеля, он, судя по всему, может продолжаться сколь угодно долго (в современной экономике «бесконечно долго» означает примерно 15-20 лет). И при этом нельзя сказать, что Греция являет собой рухнувшее государство – нет, формальные институты власти и экономические структуры вполне очевидно функционируют. Греция – явно не Грузия времен Шеварднадзе, но ситуация хуже: функционирующее, пускай не вполне эффективно, государство не обеспечивает предпосылок для выхода из кризиса. Более того, неочевидно, что даже эффективно функционирующее государство может справиться с задачей оздоровления экономики. Пока все выглядит так, что для вывода греческой экономики из кризиса греческий суверенитет должен быть существенно ограничен, фактически – введено внешнее управление. Если для других стран Европы это некая культурно-интеграционная и довольно отдаленная перспектива, то для Греции – вопрос самого ближайшего времени.

Хороший повод для размышления российским элитам. Не в смысле внешнего управления, а в плане преодолимости кризисов. Двигающаяся по спирали вниз российская экономика, видимо, может быть стабилизирована в перспективе трех–пяти лет, но как она выдержит демографический и пенсионный спад, который развернется сразу после этого?

Это также и повод для размышления для правящих слоев интегрируемых постсоветских государств: смогут ли социальные структуры их обществ, вынесшие острые кризисы 1991, 1998 и 2008 гг., выдержать затяжную рецессию без очевидных перспектив грядущего экономического роста?

Греция, в частности, демонстрирует, что решать глубокие структурные проблемы за счет трудовых мигрантов не удается. Более того, с какого-то момента мигранты из решения становятся проблемой. Помимо снижения положительного вклада в экономику (это только на начальном этапе мигранты платят налоги, но не получают социальных трансфертов, затем ситуация меняется), миграционное давление актуализирует, казалось бы, решенную Великой французской революцией проблему соотношения гражданина и налогоплательщика. Принцип «нет налогообложения без представительства» – он же должен продолжать работать? Движение к представительству можно несколько задержать искусственными ограничениями, но именно временность подобных мер порождает глубокую фрустрацию в европейских обществах, в греческом случае (да и в испанском, пожалуй, тоже) приводящую к росту ультраправых и ультралевых настроений.

Конечно, для интегрируемых стран постсоветского пространства проблема миграционного давления пока существует, в основном, на экономическом уровне (то есть на уровне «давайте подсчитаем, насколько экономически выгодно привлекать мигрантов»), но это скорее потому, что само политическое представительство в этих странах ограничено даже для коренного населения. Как минимум, для двух стран, Белоруссии и России, демографический кризис станет моментом истины – и неясно, каким политическим трансформациям он может привести.

При этом следует иметь в виду, что, хотя экономический кризис в Греции и привел к поляризации политических настроений, как правые, так и левые партийно-политические структуры существовали и ранее. Что же касается политической конфигурации интегрируемых постсоветских стран, то она, за исключением, возможно, Армении, отличается не просто доминированием – монополизмом одной правящей политической организации. Она демонстрирует элементы центристской идеологии, причем не для того, чтобы ее реализовывать, а чтобы обеспечивать комфортное сосуществование дезактивированных левых и правых в рамках контролируемой квази-политической системы

Но хватит ли у правящих элит умения для декомпозиции монополистических политических структур в условиях нарастающего системного кризиса? Например, КПСС в аналогичных условиях так и не смогла разделиться на «условно социал-демократов» и «условно консерваторов» – она просто рухнула.

Естественно, это вовсе не вопрос того, что вообще устойчивее – сильные ультра при слабом центре или же сильный центр при практически полном отсутствии оппозиции. Речь о том, в какой политической конфигурации здравомыслящая часть элит, способная к эффективному управлению страной, может сформулировать и реализовать программу действий, позволяющую если не вывести страну из кризиса, то, по крайней мере, не допустить затягивания катастрофы до бесконечности. Греческий пример показывает, что на определенном этапе социально-экономического кризиса возможность такого позитивного развития тает даже в развитых демократиях.