Мегасделка на фоне кризиса

Почему интеграцию Евросоюза и Евразийского экономического союза надо обсуждать уже сейчас

Е.Ю. Винокуров – доктор экономических наук, директор Центра интеграционных исследований Евразийского банка развития. 

Резюме: Идея соглашения об интеграции между Евросоюзом и Евразийским экономическим союзом кажется сегодня странной. Сотрудничество сворачивается на фоне обмена санкциями. Но новые устои часто зарождаются именно в кризисное время

Идея соглашения об экономической интеграции между Европейским союзом и Евразийским экономическим союзом кажется сегодня странной. Отношения Евросоюза и России – страны, на которую приходится 87% ВВП и 75% населения ЕАЭС, – в глубоком кризисе. Экономическое сотрудничество сворачивается на фоне обмена санкциями. Отчетливо осознавая трудность момента, вспомним об истоках Евросоюза и дискуссиях 1944–1945 годов. Тогда закладывались основы европейской интеграции (равно как и Бреттон-Вудской системы, то есть современного мирового торгового и финансового устройства). Новые устои часто зарождаются именно в кризисное время. Кто мог подумать в 1944 г., что буквально спустя 10 лет европейские сообщества начнут обретать осязаемые формы?

Лидеры стран и официальные лица уже выражают поддержку идее европейско-евразийской экономической интеграции. Президент России Владимир Путин на саммите ЕС–Россия 28 января 2014 г. предложил приступить к рассмотрению идеи зоны свободной торговли с Евросоюзом. 5 февраля это поддержал президент Казахстана Нурсултан Назарбаев. А 12 сентября комиссар по вопросам расширения ЕС и политики соседства Штефан Фюле высказался в пользу переговоров по свободной торговле. По мнению Фюле, настало время для официальных связей на уровне двух союзов – Европейского и Евразийского – для начала переговорного процесса. К европейцам приходит понимание, что без России проблему «Восточного партнерства» не решить. Кроме того, возник новый субъект, с которым нужно работать – ЕАЭС (несколько лет ЕС упрямо игнорировал Таможенный союз и  Евразийскую экономическую комиссию). Впрочем, срок полномочий Фюле подходит к концу.

Экспертное сообщество уже несколько лет обсуждает тему интеграционного соглашения Евросоюза и Евразийского экономического союза. Из новейших работ обращу внимание на доклад Центра интеграционных исследований Евразийского банка развития «Количественный анализ экономической интеграции ЕС и ЕАЭС: методологические подходы» (апрель 2014 г.) и доклад «Тупик борьбы интеграций в Европе», вышедший в мае 2014 г. под эгидой Комитета гражданских инициатив. Сейчас, в обстановке глубокого кризиса в отношениях, на будущее «европейско-евразийских» связей нужно взглянуть по-новому с учетом создания ЕАЭС и в максимально прикладном ключе.

Предполагаемое соглашение – или пакет соглашений – в силу огромного круга поднимаемых тем должно иметь характер «мегасделки». Компромиссы будут взаимоувязаны. Важность различных тем неравноценна для сторон. Уступая в одном, партнер будет просить «размена» по другой проблеме. Работа предстоит долгая, тяжелая, иной раз будет казаться, что перспектив выхода на финишную прямую нет. Но шансы на успех существуют. Особый вопрос – это, конечно, позиция США, не заинтересованных в мегасделке. Нащупывание точек соприкосновения с интересами этой страны представляет отдельную тему, критически важную для успеха проекта, но выходящую за рамки данной статьи.

По нашему мнению, в контексте соглашения проблемы общего соседства могут получить долгосрочное рамочное решение. Речь идет прежде всего об Украине и Молдавии, но также о Грузии и Азербайджане. Из этих четырех стран сохранение статус-кво относительно приемлемо только для Азербайджана – при условии благоприятной ценовой конъюнктуры на рынках нефти и газа. В Грузии и Молдавии без участия России потенциал развития экономики существенно ограничен. Для Украины же альтернативы просто нет. Последние три страны самым непосредственным образом заинтересованы в успехе мегасделки ЕС–ЕАЭС. Иначе странам общего соседства просто не выйти на траекторию устойчивого роста.

Естественная взаимозависимость

В 2003–2004 гг. возрос интерес к экономическому сотрудничеству и интеграции между Европейским союзом и Российской Федерацией. Однако переговоры по общим пространствам ЕС и России зашли в тупик, и тема перешла в разряд периферийных. Фундамент для взаимной заинтересованности объективно есть. Для формирующегося Евразийского экономического союза тесное сотрудничество с Евросоюзом чрезвычайно важно:

• ЕС – крупнейший торговый партнер России и Казахстана, более половины товарооборота Российской Федерации приходится на Европейский союз (Россия в свою очередь является третьим по значимости торговым партнером Евросоюза).
• ЕС мог бы сыграть ключевую роль в решении проблем модернизации стран Таможенного союза.
• Зарождающийся Евразийский экономический союз инициирует ряд соглашений о свободной торговле с менее значительными по размеру экономики и значимости партнерами, например Вьетнамом и Израилем. Сам по себе факт переговоров полезен: они помогут уточнить приоритеты, сформировать компетенции и отточить переговорную тактику. Между тем именно Евросоюз следует рассматривать как основного долгосрочного партнера.
• Проблема Украины в конечном счете может быть решена только в рамках глубокой экономической кооперации ЕС и ЕАЭС, что повышает важность такого сотрудничества.
• Для ЕС тесное экономическое сотрудничество с ЕАЭС также представляет принципиальную важность:
• ЕАЭС – третий по величине торговый партнер Евросоюза после США и Китая. Влияние российских ограничений на импорт продовольствия показало степень взаимозависимости в торговле и заинтересованности европейских производителей в нормальных коммерческих отношениях.
• Проблемы безопасности, включая общее соседство, могут быть решены только в сотрудничестве со странами ЕАЭС.
• Существует структурная зависимость от «евразийских» углеводородов.
• В общем, режим свободной торговли даст возможность предприятиям Евросоюза не только укрепить конкурентоспособность на важном рынке, но и улучшить условия торговли на рынках, смежных с ЕАЭС. Сочетание конкурентных преимуществ двух союзов дает возможность максимально эффективно реализовать «двойную ренту» – технологическую (со стороны ЕС) и природную (со стороны ЕАЭС). В результате возможен значимый эффект роста конкурентоспособности на всех рынках, прилегающих к пространству от Лиссабона до Владивостока.

Растущий тренд межрегионализма в мире

В последние два десятилетия интерес к региональной интеграции резко возрос, увеличилось количество вновь созданных региональных торговых соглашений. Регионализм превратился в доминирующий фактор развития мировой торговли, инвестиций и потоков труда. Он оказывает влияние как на экономические, так и на политические отношения между странами, ставя их перед выбором: вступать ли в тот или иной торговый блок, какую из форм интеграции предпочесть, какие компетенции передать на наднациональный уровень, какие институты отвечают интересам страны?

Резко выросло число региональных торговых соглашений (РТС). На начало 2014 г. ВТО получила 583 уведомления о создании РТС, из которых 377 являются действующими. ЕС уведомил о создании 47 РТС, США являются участником 14, Япония – 17, Чили – 24, Китай – 15, Бразилия – 4. Согласно базе данных ВТО, большинство созданных в мире РТС являются зонами свободной торговли и только 17 относятся к таможенным союзам. При этом реально функционируют только шесть ТС, из них три полноценные (Евросоюз, ЕС–Турция и ТС Белоруссии, Казахстана и России). Остальные, включая МЕРКОСУР и Южно-Африканский таможенный союз, имеют 30% и более изъятий из единого таможенного тарифа.

Всплеск регионализма объясняли многими факторами. В частности, его связывали с тем, что прогресс в переговорах в рамках ВТО шел очень медленно, особенно это касалось Дохийского раунда. К тому же срабатывал и «эффект домино»: страны считали, что издержки нахождения за пределами торгово-экономических союзов могли бы быть выше, чем от вступления в них. Однако в целом желание стран образовывать РТС вызвано стремлением стимулировать экономический рост за счет получения улучшенного доступа к рынкам, использования эффекта масштаба, привлечения прямых иностранных инвестиций, трансфера технологий и так далее.

В настоящее время формы экономической интеграции постоянно развиваются, усложняются и дополняют друг друга. Например, зона свободной торговли и таможенный союз могут содержать элементы более высоких уровней интеграции, в частности, снижение нетарифных барьеров, снятие ограничений в торговле услугами, движении капитала и рабочей силы, механизмы разрешения споров, политики содействия торговле, механизмы защитных мер, создание институциональных механизмов и так далее. Это связано с растущим пониманием того, что с точки зрения воздействия на экономику устранение только торговых барьеров может приводить к гораздо меньшим положительным эффектам, чем более глубокая интеграция.

Существует несколько стадий коммерческой либерализации и разновидностей интеграционных моделей.

Первая модель – двусторонние соглашения о свободной торговле, которые заключаются между двумя экономиками – может быть относительно простой. Большинство подобных договоренностей касаются только свободной торговли товарами, значительная часть включает товары и услуги, и лишь некоторые ставят более амбициозную цель создания таможенных союзов.

Вторая модель заключается в формировании региональных интеграционных блоков, самым ярким примером является Евросоюз. В Южной Америке группа МЕРКОСУР предприняла попытку сформировать эффективный таможенный союз, но ее единая торговая политика содержит многочисленные изъятия и не продвигается вперед. Многообещающую попытку представляет собой состоящая из 10 стран группа АСЕАН в Юго-Восточной Азии, которая, однако, не является таможенным союзом. Соглашение НАФТА между США, Мексикой и Канадой – еще одна региональная интеграционная инициатива, но она достаточно умеренна в степени интеграции ее членов и также не является таможенным союзом. Из недавних и самых динамичных примеров можно назвать Таможенный союз Белоруссии, Казахстана и России.

Третья модель – межрегиональные интеграционные соглашения, у которых может быть несколько вариантов. Наиболее впечатляющий – межконтинентальные инициативы, среди которых в работе в данный момент находятся две. Первая – Транстихоокеанское партнерство (ТТП), объединяющее большую часть Восточной и Юго-Восточной Азии и западное побережье Тихого океана за исключением Китая. Вторая – Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство (ТТИП), переговоры по которому ведутся между Соединенными Штатами и Евросоюзом. Вызывающее оживленное обсуждение ТТИП ставит целью более глубокую конвергенцию в вопросах регулирования, что идет значительно дальше обычной свободной торговли.

Работа над ТПП и ТТИП продолжается. Обе инициативы ставят целью глубокую либерализацию большого объема мировой торговли в регионах Тихого и Атлантического океанов, и предполагаемая степень их интеграции всеобъемлюща и глубока. Эксперты полагают, что шансы транстихоокеанской инициативы минимальны – уж слишком она рыхлая. Зато у европейско-американской ТТИП перспективы серьезные. В интеграционные процессы такого рода заложен потенциал как минимум эрозии и частичной подмены современного режима ВТО.

Еще одна разновидность потенциального межрегионализма подразумевает соглашения между блоками и требует наиболее сложных переговоров. До настоящего времени прецедентов не было. Европейский союз пытается вести переговоры с МЕРКОСУР, но слабая внутренняя сплоченность участников последнего осложняет процесс. Между тем именно эта разновидность интеррегионализма с большой вероятностью будет играть возрастающую роль, делая систему глобальной торговли и инвестиций еще более многоуровневой и усложненной.

Характеристики и содержание мегасделки ЕС–ЕАЭС

Мегасделка представляет собой именно идею межрегионального интеграционного соглашения, объединяющего два блока. Дело это новое, а значит непростое. Каковы могут быть основные характеристики этого соглашения?

Во-первых, стороной мегасделки, какую бы юридическую форму она ни приняла, будет не Россия, а Евразийский экономический союз. Национальные представители (соответствующие департаменты министерств экономики, МИДов и так далее), разумеется, будут присутствовать и в решающей степени влиять на ход переговоров и финальные договоренности, но формально вести переговоры будет ЕЭК. Это важная характеристика, новая и непривычная как для стран ЕАЭС, так и для Евросоюза.

Во-вторых, участники ЕАЭС заинтересованы не просто в договоре о свободной торговле, а в глубоком, всеобъемлющем соглашении с Евросоюзом. Причина проста: «голая» зона свободной торговли невыгодна России и Казахстану с их сырьевым экспортом. Из-за существующей структуры торговли Россия и Казахстан не заинтересованы в узко сформулированном режиме свободной торговли с Евросоюзом (это верно и для Белоруссии, хотя в меньшей степени). При этом очевидные проблемы, связанные с уступками в торговле, должны быть компенсированы выгодами в других сферах. Нужен существенный прогресс по другим направлениям экономического сотрудничества для того, чтобы идея зоны свободной торговли обрела смысл. Таким образом, особо актуален характер соглашения как мегасделки, охватывающей широкий спектр проблем. Договор должен быть всеобъемлющим и конкретным.

В-третьих, прототипы такого соглашения между ЕС и ЕАЭС, затрагивающего массу вопросов, многообразны – от глубокого и всеобъемлющего соглашения о свободной торговле (DCFTA) до всестороннего торгово-экономического соглашения (ВТЭС – comprehensive economic and trade agreement, CETA). Последнее выступает юридической формой принципиальной договоренности, достигнутой в 2013 г. Евросоюзом и Канадой. СЕТА и уже упоминавшееся Трансатлантическое торгово-инвестиционное партнерство Соединенных Штатов и Евросоюза могут рассматриваться в качестве особо полезных образцов для мегасделки ЕС–ЕАЭС.

В-четвертых, следует отметить, что полноценные переговоры невозможны без членства всех стран Евразийского экономического союза в ВТО. Соответственно России следует оказать поддержку Казахстану и особенно Белоруссии на переговорах в Женеве. В принципе Россия должна стать локомотивом для этих двух стран на их пути в ВТО.

Однако членство в ВТО – это не только вопрос Евросоюза или России, но и в очень большой степени позиция Соединенных Штатов. В США отношения с Россией – тема внутренней политики и межпартийной борьбы. Вероятно, таковыми они и останутся. Ждать резких улучшений не приходится: вспомним о поправке Джексона–Вэника, отмена которой для России потребовала более 20 лет. Кстати, она продолжает действовать в отношении Белоруссии и Казахстана.

Отдельный вопрос, на который еще предстоит дать ответ: как будут соотноситься нормы ТТИП ЕС–США и соглашения Евросоюза с Евразийским экономическим союзом?

В-пятых, круг потенциальных вопросов, которые могут стать предметом мегасделки (а она может быть оформлена как одно соглашение или пакет соглашений), включает десятки позиций. Вот лишь некоторые из них:

1. Торговля товарами (отмена импортных пошлин с четко оговоренным кругом изъятий).

2. Устранение нетарифных барьеров в торговле.

3. Регулирование трансграничной электронной торговли.

4. Торговля услугами.

5. Либерализация доступа на финансовые рынки.

6. Свободное движение капитала.

7. Регулятивная конвергенция (нормы и стандарты).

8. Права интеллектуальной собственности.

9. Взаимное признание дипломов, включая профессиональное образование.

10. Безвизовый режим, включая пакет соглашений о реадмиссии.

11. Особый режим для Калининградской области (инвестиционный или торгово-инвестиционный).

12. Общие регионы соседства.

13. Массовые обмены в сфере образования (Erasmus Mundus и так далее).

14. Применение Третьего энергопакета Евросоюза к проектам российского газового экспорта.

15. Развитие международной транспортной инфраструктуры (автомобильные и железнодорожные коридоры).

16. Создание общего рынка электроэнергии ЕС–ЕАЭС.

17. Регулирование частичного взаимного доступа к государственным закупкам.

18. Правила конкуренции.

19. Механизмы разрешения споров.

В-шестых, работа по соглашению в базовом сценарии займет несколько лет, а само всестороннее соглашение может быть заключено в 2020-х годах. К определению желательной или возможной даты заключения соглашения можно и нужно применять два подхода. Первый из них отталкивается от потребностей стран ЕАЭС в модернизации. В недавней статье в журнале «Евразийская экономическая интеграция» Александр Широв и Алексей Янтовский задаются вопросом о сроках создания зоны свободной торговли двух интеграционных блоков. Они исходят из базового аргумента: в настоящее время свободная торговля невыгодна для стран ЕАЭС в силу низкой конкурентоспособности евразийских производителей и высокого уровня закрытости рынков Евросоюза скорее за счет технологических стандартов, нежели за счет импортных пошлин. Модернизационные усилия внутри ЕАЭС, прогнозы повышения эффективности использования первичных ресурсов и роста обрабатывающих производств позволяют авторам предположить, что самым ранним сроком для обсуждаемой ЗСТ могут быть 2021–2024 годы.

Мы разделяем это мнение, принимая во внимание и технические факторы. Даже после относительного разрешения украинского кризиса и появления возможности начинать содержательные переговоры, они – чисто технически, в силу чрезвычайной сложности и насыщенности круга вопросов – займут как минимум несколько лет. Понятно, что легкими эти переговоры быть не обещают. Продлятся они пять-восемь лет. Чтобы иметь возможность поднять бокал за подписанное соглашение в середине 2020-х, нужно садиться за стол переговоров, как только позволит политическая ситуация. А задача экспертного сообщества и ответственных государственных органов – определить перспективную повестку и предпосылки для будущих переговоров уже сейчас.