О технологиях государственного управления

От редакции РН: Фалюшина Лариса Игоревна— доктор педагогических наук, профессор кафедры технологий психолого-педагогического и специального образования Орловского государственного Университета.  Полностью текст будет опубликован в июньском номере журнала "Научный эксперт" (http://expert.rusrand.ru/)

*** 

"Президент Владимир Путин поручил министрам найти потерянные деньги, которые предназначались для доплат медикам первичного звена и скорой помощи. Об этом он заявил 7 мая на совещании, посвященном реализации прошлогодних майских указов.

"Средства выделили? Выделили. Не обманули? Нет, не обманули. Доведены они до регионов через систему ОМС? Доведены. А до медицинских работников не дошли, просто потому что механизм доведения не был грамотно и в срок отлажен", — цитирует главу государства РБК.

По словам Путина, еще в начале года он предупреждал министров, что передачу обязательств по надбавкам к медицинским зарплатам на региональный уровень следует держать под особым контролем.

"Я помню очень хорошо наши разговоры на совещаниях по этому поводу... Я сказал им: "Не заплатят, будут сбои". — "Нет, заплатят. Мы их [деньги] окрасим". Окрасили? Кому нужна такая краска? Где деньги, Зин? Помните замечательные слова Высоцкого?" — сказал президент.

По данным Росстата, с начала 2013 года зарплаты врачей снизились в 47 регионах, в том числе Москве, Курганской области и на Северном Кавказе.

Падение доходов врачей произошло после того, как с начала 2013 года оклад перешел на "одноканальную" схему формирования. Отныне вся совокупность выплат (оклад, федеральные надбавки и т.д.) перечисляются в Фонд обязательного медицинского страхования, а оттуда распределяются по стране. По планам правительства, новая система должна была обеспечить рост зарплат медиков, однако эффект получился прямо противоположным". (Читать полностью).

Приведённая выше цитата свидетельствует не просто о срывах в финансировании одной из отраслей, а о примитивных технологиях государственного управления.

Какие технологии (методы, приёмы государственного управления) применялись в этом случае? Перечислим основные, которые представлены в цитате.

1. * Выделение государством средств, необходимых для решения поставленных задач: "Средства выделили…".

2. * Распределение этих средств по регионам: "Доведены они до регионов через систему ОМС".

3. * Государственный контроль: "Под особым контролем".

4. * Методы контроля целевого использования средств: "Окрасили?".

Из всех "средств" реализации данного решения только, указанные нами в 1 пункте были реализованы хорошо. Остальные 3 пункта выполнены плохо, как отмечает сам Президент. Откуда возьмётся нужный нам эффект, если чиновники не управляют процессами и используют столь мало эффективные технологии, не отслеживая, должным образом даже результат? Он "выявился" только по инициативе снизу, в процессе общения Президента с народом. В данном случае, мы не вправе рассчитывать даже на активность в решения этих вопросов "на местах", так как информация о том, сколько средств выделено и для каких целей "застревает" на уровне самого Правительства и становится "известной", открывается только в особых случаях.

Для решения проблемы выявления подобных случаев имеется специализированная система государственного контроля, почему она, в данном случае не сработала?

По сути, именно она должна осуществлять контрольно надзорную деятельность. Именно она должна своевременно выявлять все факты невыполнения решений Правительства, несмотря на выделение целевых денег и "успешного" их употребления без эффекта выполнения поставленных государством задач. Ознакомившись с аналитическим докладом: "Состояние системы государственного контроля в Российской Федерации" за 2011 год мы пришил к выводу о том, что данная служба, в принципе не может выявлять и устранять такие явления, так как крайне несовершенна сама. В частности, потому, что она ориентирована не на свой основной функционал, а на чисто внешние показатели её эффективности.

В чём основное предназначение системы? Она должна увеличивать эффективность государственного управления, оперативно выявляя все дисфункции деятельности государственных структур и всех остальных, обеспечивающих функционал самого государства.

Между тем в докладе, одновременно подчёркивается: "…Существующая система учёта в сфере контрольно-надзорных отношений ещё далека от совершенства…более-менее налажена системы учёта количественных показателей деятельности ведомств — число проверок, число наказаний, сумма штрафов, процент выполнения плана проведения проверок…". Но даже это направление более-менее разработанное, не обеспечивает функционал. Исходя из вышеперечисленных критериев, мы должны сделать вывод о том, что эта государственная система создана для того, чтобы осуществлять проверки. Это слишком поверхностный взгляд на функционал, чисто формальный. А вот истинного функционала нет, отсюда и неэффективность системы.

"Наилучшими универсальными показателями конечных эффектов для деятельности контрольно-надзорных органов является "число случаев причинения вреда" и " размер причинённого ущерба" от нарушения поднадзорными субъектами обязательных требований". Эти показатели только косвенно фиксируют дисфункции, не выявляя их истинные причины. Во всех коррупционных случаях они вполне достаточны, а если причины принесённого ущерба лежат в плоскости низкого профессионализма проверяемых, в этом случае, нужны углублённые исследования, отслеживающие протекающие в системе процессы.

Интерес для глубокого анализа представляет и следующая цитата: "… за 2010 год по данным контрольных органов проведено 2,96 млн. мероприятий по контролю, из которых 93% проведено федеральными контрольными органами…". Из цитаты следует, что на муниципальном уровне проведено только 7% проверок. Но именно на этом, фундаментальном, самом простом уровне осуществляется весь функционал. Между тем, на этом уровне система контроля полностью отсутствует: "… среднее число служащих, осуществляющих контрольные функции, составляет 1-4 человека, а в ряде муниципальных образований они вообще отсутствуют…". Таким образом, государственная контрольно-надзорная система несовершенна, она не способна выполнять свои предназначения. Поэтому и возможны подобные срывы, которые являются предметом рассмотрения в данной статье. Но при этом, государству эта система обходиться 35 414 млн. рублей только за один 2011 год.

А это значит, что необходим поиск более эффективных технологий государственного управления.

Остановимся на более подробном анализе применяемых в данном случае технологиях государственного управления. На уровне обобщённого анализа проблемы мы можем констатировать пока применение только трёх методологий управления (которые применяются и при государственном управлении). Это технологии: "управления по целям", "управление по результату", "управление процессами". Постараемся идентифицировать применение каждой из этих 3 технологий к решению обозначенной проблемы.

*

"Управление по целям"

Несомненно, некоторые элементы этой технологии налицо. Основные государственные цели чётко сформулированы, озвучены, доведены до разных уровней системы. Однако, о полном применении именно этой технологии, в данном случае, говорить не приходится, так как эта технология предполагает чёткую детализацию постановки стройной системы целей для каждого уровня, для каждого объекта управления с указанием сроков исполнения, чётким определение критериев качества ожидаемого результата. Ничего этого мы не наблюдали в процессе решения проблемы. В связи с этим, мы не можем говорить, что проблема решалась именно этой технологией.

*

"Управление по результату"

В последнее время именно эта технология применялась наиболее часто в процессе управления макро объектами. К примеру, в системах управления качеством в макросистемах образования это системы PISA и другие системы глобального мониторинга качества образования.

В практике межгосударственного управления в Евросоюзе тоже, совершенно очевидно применяется именно эта технология. Именно она, во многом, является причиной достаточно частых проявлений кризиса в управляемых объектах (в государствах Евросоюза). Неэффективность этой технологии определяется тем, что она всегда "опаздывает", она по своей сути, работает только "зеркально": пока дисфункции не станут очевидными, не "накопятся" до кризисного уровня, их не замечают…

Но даже о применении этой не вполне эффективной технологии в анализируемом нами случае мы говорить не можем, так как даже результат не отслеживался системой целенаправленно, а "выявился" сам в процессе общения Президентом с народом.

Заметим, так же что эта технология сейчас широко применяемая, по сути является "пустоцветом", так как сам процесс сбора и анализа результатов практически ничего не даёт.

Реальные положительные изменения в системе происходят исключительно в случаях, когда мы начинаем реально влиять на процессы, происходящие в управляемых системах, то есть, применяем технологию "управления процессами". К сожалению, сейчас, мы вынуждены констатировать применение технологии слепого делегирования государственными структурами полномочий на муниципальный уровень. В этом корень многих проблем нашего государства.

*

"Технология управления процессами"

Именно эта технология является самой эффективной, но к решению данной государственной проблемы, и она пока не применялась. Мы констатируем полную неразработанность этой технологии для этого масштаба управления. Она с успехом применяется, например, в практике управлении небольшим объектом, например, фабрики, где все процессы очевидны, на них, по этой причине можно легко воздействовать. В практике управления глобальными объектами это весьма проблематично именно из за глобальности объектов управления, из за многообразия процессов, протекающих в них… Тем не менее именно такая технология управления необходима, если мы хотим достичь успешного развития государственных систем. А значит, перед наукой стоит задача найти средства, способные оперативно и адекватно анализировать большие пласты информационных потоков для того, чтобы представлять состояние управляемых объектов в режиме онлайн.