Экономика: Viribus unitis*

Что нужно сделать, чтобы в России государственно-частное партнерство начало работать в полную силу и эффективно

Правительство РФ 7 марта 2013 года одобрило законопроект об основах государственночастного партнерства (ГЧП), призванный расширить возможности совместной работы государства и бизнеса и создать условия для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты.

Замануха для избранных

Стоящие перед российской экономикой задачи требуют неотложного внедрения действенных и эффективных схем ГЧП. Без этого, по мнению экспертов, невозможно, например, решить поставленную президентом РФ Владимиром Путиным амбициозную задачу создания в стране 25 млн новых высокотехнологических рабочих мест, невозможна модернизация построенной еще при советской власти производственной инфраструктуры, осуществление крупных проектов по строительству и реконструкции автомобильных и железнодорожных магистралей, портов, аэропортов, энергетических и коммунальных систем. На этом фоне федеральные власти реализуют масштабную подготовку к Олимпиаде 2014 года в Сочи, строительство на Северном Кавказе пяти мегакурортов, подготовку к чемпионату мира по футболу 2018 года. Только в последнем случае объем необходимых инвестиций составляет 3,8 млрд долларов, к которым прибавляются 10 млрд долларов на возведение спортивной и туристической инфраструктуры. Покрыть такие расходы из госсредств невозможно. Поэтому руководство РФ активизирует ГЧП, ожидая частных инвесторов. Существование четкой юридической структуры — важнейшая предпосылка мотивации частного сектора на вступление в ГЧП, потому что это вносит вклад в сокращение политического и других «неэкономических» рисков. Последнее особо значимо, ибо потенциальный частный инвестор сильно колеблется относительно перспектив ГЧП в РФ.

Популярная мантра либеральных российских экономистов априори утверждает, что только частная компания эффективна, а государство — неэффективный собственник. Если считать критерием эффективности прибыль, может, это и так. Однако то, что эффективно для частной компании, вовсе не означает эффективность для общества. Так, частная компания не станет держать избыточные мощности и дублирующие сети, она их выведет из оборота как неэффективные, а государство в интересах общества должно их иметь для работы в чрезвычайных ситуациях. ГЧП позволяет государству, контролируя общую стратегию развития сектора, в значительной степени переложить инвестиционную нагрузку на частные коммерческие структуры. Сегодня арсенал российских ГЧП-институтов включает в себя Инвестфонд РФ и госкорпорации (включая ВЭБ). К ГЧП-инструментам относятся Особые экономические зоны (ОЭЗ), концессии, Российская венчурная компания (РВК), ФЦП/ФАИП и долгосрочные региональные ЦП (РЦП), региональные фонды развития, соглашения о разделе продукции и государственно-частные предприятия. Также это контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, оказание технической помощи. Кроме того, это центры трансфера технологий и инновационно-технологические центры.

Казалось бы, каждый из этих инструментов и институтов предоставляет бизнесу возможности для укрупнения, а экономике РФ — для развития приоритетных отраслей.

Но нет. Грянул экономический кризис, и реализация ГЧП-проектов была отложена на не определенный срок. Правда, после жестких переговоров с властью проекты Инвестфонда бизнесу удалось отстоять, но под угрозой срыва остались такие ГЧП-проекты, как «Белкомур» (железнодорожная магистраль Белое море — Коми — Урал), «Строительство Западного скоростного диаметра» и «Строительство Орловского тоннеля в Петербурге», «Комплексное развитие Нижнего Приангарья», «Комплексное развитие Южной Якутии», «Разработка проектной документации инвестпроекта «Урал Промышленный — Урал Полярный».

Испытания кризисом власти не выдержали. Инициативы бизнеса разбились о неработающие законы, некомпетентность чиновников и отсутствие стратегического планирования. Вопрос об активном развитии институтов и инструментов ГЧП провис. Впрочем, и ранее несистемность правовых норм, противоречия и пробелы в правовом регулировании не позволяли достичь в РФ эффективного ГЧП. До сих пор законодательно четко не определено само это понятие, в этой сфере отсутствует правовое регулирование организационно-экономических отношений. Это означает, что ГЧП не рассчитано на массовое участие всех слоев бизнеса. Примером законодательного ограничения реализации ГЧП является закрытый перечень видов расходов публичных образований, установленный Бюджетным кодексом РФ, который не предусматривает выделения средств частным инвесторам по неконцессионным проектам без непосредственного участия государства в их уставных капиталах.

Здравоохранение и образование остаются экзотикой

Ввиду взаимного недоверия бизнеса и государства минувшие два десятилетия не дали заметных достижений в развитии ГЧП. Ни один эксперт сегодня не назовет точную цифру всех реализуемых в стране проектов такого плана. Число успешно реализованных проектов единично, результаты действующих будут видны не скоро. Федеральный портал «Инфраструктура и ГЧП в РФ» содержит информацию о 300 проектах ГЧП, реализуемых на разных уровнях. Для такой огромной страны, как наша, это — капля в море. Но даже не все эти проекты относятся к ГЧП.

Часть из них не содержит частной составляющей — в них в качестве частного инвестора выступает компания, на 100% находящаяся в госсобственности, как это бывает с железнодорожными ГЧП-проектами. Вряд ли можно считать таковым, например, проект строительства «Газпромом» железнодорожной ветки.

По ряду проектов информации на портале просто не хватает, чтобы сделать вывод, относятся ли они к ГЧП. Так, по мнению научного руководителя ВШЭ Евгения Ясина, проект строительства очистных сооружений в Южном Бутове, реализованный бывшей московской администрацией, или реконструкция аэропорта Пулково в Петербурге на самом деле проектами ГЧП не являются. ГЧП изначально назывались проекты, направленные на модернизацию экономики, которые бизнес не мог реализовать сам даже при наличии необходимых финансовых ресурсов, например, при длительных сроках окупаемости. Сегодня, по словам Ясина, ГЧП по-прежнему представляет собой «способ обмена денег на административный ресурс».

Однако для большинства предприятий выход на рынок ГЧП-проектов априори закрыт либо коммерчески невыгоден. При этом доля государственного влияния на ГЧП слишком велика, чтобы ГЧП стало формой партнерства власти с бизнесом. Всем понятно: при первых же симптомах нестабильности финансовых рынков инвестпрограммы ГЧП сократят.

Поэтому примеры ГЧП являются разрозненными, не имеющими общей концепции и четкой законодательной базы. К тому же схема ГЧП в РФ искажена. Во-первых, в консолидированных в ГЧП-проектах средствах преобладают госинвестиции. О необходимости увеличить долю частных говорят особенно часто применительно к инновационно-технологическому сектору экономики, где расходы бизнеса несопоставимы с госинвестициями. Во-вторых, в отраслевой структуре ГЧП превалируют проекты в строительстве, транспорте, ЖКХ. В то время как здравоохранение, образование и культура в этой сфере остаются экзотикой. Довольно смутными остаются представления о сути и целях такого партнерства у предпринимателей. В результате проекты, реализуемые на принципах ГЧП, в докризисные годы нередко имели налет частной благотворительности, а с началом кризиса ГЧП, наоборот, стали рассматривать как форму поддержки бизнеса путем обеспечения его бюджетными заказами.

При этом бизнес в ГЧП демонстрирует стремление в основном к получению прибыли, перераспределению средств федерального и регионального бюджетов, правительственных фондов, а не к инвестированию в особо значимые для экономики страны проекты.

Также бизнес в РФ склонен любой проект, в котором задействовано государство, считать ГЧП, предъявляя к государству завышенные требования. Впрочем, и государство зачастую рассматривает бизнес в качестве ключевого партнера, который должен взять на себя большую часть рисков и обязательств. Так, финансирование проектов, включенных в РЦП 2010–2015 годов, было сокращено как результат подпадания под статус отсутствия финансовых средств на их реализацию. Наше государство подчас вмешивается в компетенцию бизнеса, не всегда обосновывая свои действия законодательно. Но главное — государство смотрит на бизнес как начальник, а не равноценный партнер. На самом деле распределение рисков и обязательств, по мнению экспертов, должно проводиться по принципу передачи их тем, кто умеет эффективнее ими управлять. Если основным преимуществом бизнеса является обеспечение экономии бюджетных средств до 30% за счет большей эффективности их использования, то государство может гарантировать возвратность инвестиций на продолжительный срок, что делает его привлекательным партнером даже при меньших показателях прибыльности проектов. Тем более что для государства ГЧП — это не бизнес, а более эффективный способ выполнения своих обязательств перед обществом.

Вразрез с федеральными нормами

Проект упомянутого выше нового ФЗ предполагает единые положения о ГЧП на федеральном уровне. Не дожидаясь его принятия, с 2006 года регионы начали развивать ГЧП, 63 приняли соответствующие собственные законы, в некоторых из них закреплено понятие ГЧП и формы его осуществления.

Некоторые положения этих законов идут вразрез с федеральными нормами.

Для исправления этого «косяка» был принят модельный региональный закон «Об участии субъекта РФ, муниципального образования в проектах ГЧП». Однако его распространение, в сущности, провалилось. Во многих субъектах РФ он был принят без доработки в соответствии со специфическими (в том числе налоговыми) условиями региона, что затрудняет ГЧП из-за несоответствия закона региональной стратегии развития и соответствующему распределению бюджета. Бывало, что законодательные органы соседних регионов дорабатывали модельный закон так, что реализация совместных межрегиональных проектов ГЧП стала невозможной вследствие принципиальных различий в ключевых законодательных положениях.

Но как ни крути, крупные города и регионы РФ заинтересованы, чтобы механизмы ГЧП заработали на полную мощь. Муниципалитеты испытывают жизненную необходимость в осуществлении целого ряда капиталоемких, долгосрочных и трудно управляемых проектов, требующих серьезного взаимодействия государства и частного сектора. Это проекты, связанные с комплексным развитием территорий и, прежде всего, с созданием и обслуживанием городской и социальной инфраструктур, строительством социального жилья, объектов транспортно-логистической инфраструктуры, повышением энергоэффективности и снижением энергоемкости сферы ЖКХ, сохранением объектов культурноисторического наследия и др.

ГЧП также востребовано при расширении использования на муниципальном уровне лизинговых и концессионных механизмов и практики долевого финансирования.

Для многих девелоперских компаний создание и развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры на осваиваемых площадках в нынешних условиях является непосильным, поэтому участие государства в этой части проектов становится решающим. ГЧП имеет большие перспективы в строительстве и реконструкции больниц и поликлиник, школ и детсадов. Широкий охват услугами этих сфер интересен и для бизнеса — как сфера сбыта услуг, имеющая устойчивый спрос.

Муниципальные власти могут также создавать бизнес-инкубаторы, муниципальные фонды поддержки малого бизнеса, поддерживая предпринимательскую инициативу населения. Кроме того, приемлемой для органов власти формой взаимодействия с частным бизнесом в сфере здравоохранения являются годовые контракты на поставку товаров, работ, услуг по госзаказу, еще одной формой взаимодействия может стать передача на определенных условиях и на определенный срок плохо работающих госорганизаций менеджменту частных компаний. Реализация этих идей требует корректировки местного и федерального бюджетного, налогового и гражданского законодательства.

По мнению экспертов, решению региональных и муниципальных экономических проблем сможет также помочь новый для нашей страны механизм ГЧП — налог на прирост финансирования. Он позволит властям привлечь инвестиции, расплачиваясь с инвестором из дополнительных налоговых доходов, генерируемых проектом за счет увеличения недвижимости и расширения производства. Новый механизм будет апробирован при реализации инвестпроекта «Комплексное развитие Южной Якутии». Последний включает строительство Канкунской ГЭС, Эльконского горно-металлургического комбината по добыче урана, Таежного и Тарыннахского железорудных горно-обогатительных комбинатов, Селигдарского горно-химического комплекса, Инаглинского угольного комплекса, Якутского центра газопереработки и газохимии. Проект скоординирован с проектами строительства нефтепроводной системы «Восточная Сибирь — Тихий океан», освоения Талаканского и Алинского нефтяных месторождений, создания Якутского центра газодобычи. Частные инвесторы спроектируют и построят промышленные объекты. Эксперты, однако, отмечают, что полученные налоговые поступления в данном случае вряд ли покроют затраты инвесторов.

Британский эффект

Во всем мире происходят институциональные изменения в отраслях, которые раньше находились в госсобственности и госуправлении: электроэнергетике, автодорожном, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, магистральном трубопроводном транспорте, портах, аэропортах. Правительства передают во временное пользование бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой регулирование и контроль за их деятельностью.

С одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей — в первую очередь их сетевые, монопольные сегменты — не могут быть приватизированы ввиду стратегической, экономической и социально-политической значимости объектов инфраструктуры. С другой стороны, госбюджету не хватает средств, чтобы обеспечить в них простое воспроизводство. Чтобы разрешить это противоречие, в хозяйственной практике за рубежом используется концепция ГЧП, альтернатива приватизации стратегически важных объектов госсобственности.

В промышленно развитых странах ГЧП-проекты можно обнаружить в самых разных отраслях экономики и общественных отношений. Это обеспечило развитие производственной и социальной инфраструктуры, что в свою очередь способствовало притоку частных инвестиций, развитию инновационных технологий и постоянной модернизации производства. На таком фоне создавались условия для роста конкуренции, что способствовало установлению приемлемого с позиции населения уровня розничных цен и улучшению качества продукции. Развитие различных форм ГЧП увеличивает налоговые поступления в муниципальные, региональные и федеральный бюджеты, растут занятость населения, уровень жизни и социальная стабильность.

Развитые страны используют ГЧП в программах с мультипликативным эффектом. Они охватывали инновационные технологии, инфраструктуру, сельское хозяйство, нефтехимию, жилищное строительство и др. Причем, вне зависимости от уровня развития рыночных отношений в стране и форм собственности, на первоначальном этапе роль катализатора в запуске мультипликативных программ выполняет государство, обеспечивая гарантии, инвестиции, страхование и широко развивая ГЧП.

Лидером по количеству соглашений ГЧП в ЕС в 2010 году было образование (34%), опережающее транспортную сферу (21%). Здравоохранение в общем объеме сделок ГЧП составляет 17%. Схожая картина и по объему сделок: «нетранспортные» сегменты ныне занимают более половины суммарной стоимости проектов ГЧП.

По количеству соглашений ГЧП в Западной Европе лидирует Великобритания, на экономику которой в 2010 году пришлось 44 сделки из 112 проектов ГЧП в целом по ЕС. Доля этой страны в проектах ГЧП в ЕС в 2012 году составила 67,1%, а по их стоимости — 52,5%.

Наибольшее распространение в Великобритании получили две модели ГЧП. В первом случае государство заказывает, но не оплачивает бизнесу строительство, модернизацию, эксплуатацию капиталоемких объектов общественной значимости. По завершении работ государство берет построенный объект в долгосрочную аренду при условии, что подрядчик продолжает обеспечивать его эксплуатацию. Инвестиции возмещаются подрядчику за счет арендных платежей.

Не имея возможности финансировать расширенное воспроизводство в таких отраслях, как электроэнергетика, транспорт, коммунальное хозяйство, в рамках второй модели в Великобритании государство передает соответствующие объекты в долгосрочную аренду бизнесу, оставляя за собой право контроля над их деятельностью. Со временем такие модели стали применяться и в социальной сфере.

Наиболее распространенными объектами финансирования стали больницы, школы и транспортная инфраструктура. Самый крупный из завершенных проектов — замена самолетов королевских ВВС (2,7 млрд фунтов стерлингов). Среди крупных гражданских проектов — больницы центрального Лондона (1,2 млрд фунтов) и автодорога вокруг Большого Лондона (1,1 млрд фунтов).

Если говорить о динамике развития проектов ГЧП в ЕС, то объемы таких соглашений неуклонно росли до 2007 года. Мировой кризис сбавил активность европейского ГЧП, хотя уже в 2010 году последнее восстановилось до показателей 2007 года — 29,6 млрд евро, а в 2012 году превысило их в полтора раза.

До 2007 года, согласно отчету PricewaterhouseCoopers, США неохотно применяли схему ГЧП. Популярность оно приобрело вследствие финансового кризиса: 25 штатов уже приняли законы о ГЧП. В США сегодня реализуются тысячи проектов ГЧП, в том числе в сфере водоснабжения и водоотведения, транспорта, развития городских территорий, социальной сфере. В среднем из 65 муниципальных услуг 23 оказываются городскими властями в сотрудничестве с частными компаниями.

В Канаде и Австралии, использующих схему ГЧП с 1990-х годов, была разработана комплексная нормативная и законодательная база для сравнительно небольшого рынка. В Австралии с помощью ГЧП осуществляется 10–15% всех инфраструктурных проектов.

Неоднозначные перспективы

Самой распространенной за рубежом формой ГЧП при осуществлении капиталоемких проектов являются концессии. Это система отношений между государством (концедентом) и частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования госсобственностью за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют монополию государства.

В РФ закон о концессиях применяется только при строительстве платных автодорог. На муниципальном уровне зарегистрировано 200 концессий, на региональном и федеральном — по две. Среди них — платные трассы «Москва — Петербург», М-1 «Беларусь», а также «Орловский тоннель» в Петербурге.

Переход на систему концессий означает изменение сущности отношений между государством и бизнесом в правовом и экономическом контекстах. Однако общество, власть и бизнес имеют искаженное представление о сути концессий, практике их применения, возможных социально-экономических кратко-, средне- и долгосрочных последствиях. Поэтому перспективы развития концессионных проектов в РФ в ближайшее время неоднозначны, Закон №115-ФЗ на практике работает плохо. ФАС РФ считает, что требования к квалификации участников (согласно которым концессионер должен иметь опыт реализации концессионных проектов не менее 10 лет) являются дискриминационными по отношению к российским инвесторам, не имеющим соответствующего опыта.

Альтернативу концессиям представляют контракты жизненного цикла (КЖЦ). Частный партнер получает ежегодную прибыль, лишь если поддерживает объект на должном уровне. Например, если он отвечает за строительство дороги, то она должна быть ровной, с четкой разметкой, и все пользователи должны быть удовлетворены ее качеством.

Для государства выгода от КЖЦ очевидна: инфраструктура строится в сжатые сроки, бюджетные средства выплачиваются в рассрочку. Для частного же инвестора мотивация заключается в том, что сэкономленные на разных этапах реализации проекта средства и все новейшие технологии, примененные в строительстве, принадлежат ему.

На грани банкротства

В РФ государство может переложить на частного партнера три основных типа рисков: сбор арендной платы (скажем, в сферах ЖКХ), риск управления данными объектами и риск инвестиций.

Другие риски инвесторов отечественного ГЧП — это недостаток долгосрочного финансирования; слабая законодательная база; политический риск; рыночный риск; недостаточно прозрачная процедура тендера; валютный риск (для иностранных инвестиций); способность государства погасить свои обязательства в долгосрочной перспективе; коррупция; неясный и непроверенный налоговый режим; незаконное присвоение/хищение.

При этом перенос рисков государством на инвесторов может обанкротить их бизнес.

Чтобы этого не произошло, государство должно обеспечить гарантии возврата инвестиций частного партнера. Однако в ряде случаев оно считает себя вправе заявить, что у него не хватает ресурсов для выполнения своих обязательств перед инвесторами. В серьезной проработке нуждается проблема снижения рисков при осуществлении долгосрочных проектов ГЧП. В бюджете планируются расходы максимум на три года, а ГЧП-проекты рассчитываются иногда на 40 лет. Государство при всем желании не может дать таких гарантий инвестору. Отсутствие уверенности в долгосрочных намерениях государства — это риск, который снижает банковскую привлекательность таких проектов.

Риски также связаны с ежегодно бесконтрольно меняющимися тарифами, ценами, таможенными пошлинами, инфляцией и экономической обстановкой. Высоки риски инвесторов и в проектах, связанных с региональными и муниципальными бюджетами. В условиях дотационности последних средства местных бюджетов, используемые в ГЧП, могут быть переброшены на покрытие текущих расходов без соответствующей компенсации бизнес-партнерам.

Страхование рисков при ГЧП должно охватывать не только взаимоотношения партнеров, но и снижение прямых рисков новых продуктов при выходе на рынок с учетом возможных на начальном этапе высоких затрат. Необходима подстраховка государства в создании льготных условий для снижения затрат и в продвижении новых продуктов на рынок. Речь идет также о поддержке проектов на ранних рискованных стадиях, создании развитой инфраструктуры поддержки инновационных проектов на стадии создания опытного образца, предкоммерческой разработки, на стадии тиражирования нового образца и его рекламного продвижения, а также обеспечении поддержки при экспорте новых изделий.

Системная задача

Как видим, масштабное внедрение ГЧП в РФ — это большая правовая, организационно-институциональная и финансово-экономическая проблема. Все осложняется еще и общим «прохладным» деловым климатом, и невысоким уровнем комфорта для бизнеса. Страна продолжает сдавать позиции по доступности кредитов и защите инвесторов. Если все же российские власти решат организовать взаимоотношения с бизнесом наподобие тех государств, где ГЧП служит не для пиара, а для создания эффективной современной экономики, одним законопроектом в этом деле не обойтись.

Системный подход к внедрению ГЧП предусматривает разработку концепции и стратегии введения ГЧП, включая цели, задачи и принципы создания ГЧП; этапы их развертывания; оргструктуру и систему управления, предусматривающую функции ее отдельных звеньев; механизм и инструменты; перечень пакета федеральных законов, которые необходимо принять.

Во-вторых, это создание необходимой институциональной правовой, экономической, организационной среды: формирование законодательной базы по концессиям, включающей нормативные акты и подзаконные документы; формирование органов исполнительной власти, в ведении которых находятся вопросы ГЧП, финансово-экономических институтов, обеспечивающих инвестирование и гарантирование частных инвестиций (например, Агентство по гарантированию инвестиций), независимых организаций, осуществляющих экспертизу проектов, управляющих компаний, ассоциаций, объединений, фондов и т.п.

В-третьих, это создание специального федерального органа (Агентства по ГЧП), который должен реализовывать соответствующую политику в РФ и отвечать перед президентом, правительством и обществом за весь комплекс связанных с этим юридических, организационных, финансовых и экономических вопросов. Ныне в РФ отсутствует единый регулирующий орган по реализации и продвижению ГЧП. Косвенно схожие функции в формате общественной организации пытается выполнять Центр ГЧП Госкорпорации ВЭБа, но вряд ли подобная активность ВЭБа способна заменить централизованный и координирующий для различных субъектов федерации орган.

В-четвертых, требуется подготовка специалистов в области концессий (ныне подготовка специалистов по ГЧП реально осуществляется только ВЭБом), создание благоприятного общественного мнения для передачи частному сектору функций владения и пользования объектами гос- и муниципальной собственности, обеспечение доверия общественности к этому типу хозяйственных отношений, а также обеспечение прозрачности бизнеса.

…Дорогу осилит идущий.

* – (лат.) соединенными силами, объединенными усилиями